H000215 Курсовая работа Способы регулирования конфликтов в деятельности органов государственной и муниципальной власти

Введение

Актуальность темы. Конфликты интересов, возникающие в государственном и муниципальном секторе, тревожат общественность во многих странах мира. Ситуации, связанные с конфликтами интересов на государственной и муниципальной  службе уже давно стали объектом конкретной политики, законодательства и управленческих подходов, направленных на сохранение добропорядочности и незаинтересованности механизмов принятия решений, используемых правительством и другими институтами государственной и муниципальной  власти.

      Проводимые в России реформы системы и структуры органов государственной и муниципальной власти актуализировали вопрос оптимизации взаимоотношений власти и общества. Многообразие целей и задач органов власти и поливариантность интересов общества и отдельных граждан обусловливают многообразие конфликтов интересов. В рамках данной работы  рассматривается одна из разновидностей конфликтов власти и общества — конфликты интересов на муниципальной службе.

Наличие подобного конфликта провоцирует сомнения в легитимности власти (сомнения населения в принятии власти, признании ее права управлять социальными процессами, готовности ей подчиняться), обусловливает негативное, во многом стереотипное, отношение населения к чиновникам, низкий уровень общественного доверия и авторитета органов власти.

Наличие конфликтов интересов - показатель не только многочисленных издержек в системе и структуре государственной и муниципальной власти, но и проблем профессиональной этики, служебного поведения, специфики личностных качеств чиновников. Конфликты интересов на государственной и муниципальной службе возникли, пожалуй, вместе с государственной и муниципальной службой и носят уже перманентный характер. Однако их изучение на научно-практическом уровне актуализировалось лишь в последние годы. Урегулирование данного вида конфликта становится задачей первостепенной важности, что и подтверждает актуальность выбранной темы исследования.       На сегодняшний день мы имеем обилие конфликтов самых разных типов и видов и, наряду с этим, невозможность или неспособность их разрешить. Одним из объяснений существующего в регулировании конфликтов непростого положения является слабая разработанность конфликтной проблематики, несмотря на то, что исследованию конфликтов в последнее время уделяется большое внимание. А ведь, возможно, именно углубленная научная разработка этой проблематики приведет к подготовке обоснованных рекомендаций  для разрешения конфликтов, а в будущем и создание общественного и государственного механизмов по предотвращению зарождающихся конфликтов и способов их регулирования.

        Все вышеизложенное подтверждает актуальность темы выпускной квалификационной работы, посвященной проблеме регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих.

        Степень научной разработанности проблемы. Начало исследования феномена конфликта восходит к древней философии. Однако зарождение конфликтологии как специальной отрасли научного знания относится ко второй половине XIX века: Г. Зиммелю принадлежит заслуга введения в научный оборот понятия «социология конфликта».

        Позднее на этой основе в той или иной форме различные аспекты конфликтов рассматривались в работах Г.Спенсера, М. Вебера, Ратценхофера, Гумпловича, У. Самнера, Ф. Тенниса, Л.Уорда, Ч. Кули, Р.Парка и других. В середине 50-х годов XX века появились новые теории социального конфликта, которые свидетельствовали об оформлении данного научного направления. Крупный вклад в разработку его теоретических и методологических проблем внесли Л. Коузер, Р. Дарендорф, К. Буолдинг, Т. Парсонс, Л. Кисберг, Ч. Миллс, М. Дойч.

В настоящее время разработка общих теоретических проблем реформирования государственной службы основывается на методологической базе исследований Анисимова А.С., Атаманчука Г.В.(«Теория государственного управления». М., 2014 г.; «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика». Монография, 2008 г.), Петров В.И.(«Государственная и муниципальная служба». Учебник для бакалавров. ИД Юрайт 2014 г.); Войтович В.Ю («Государственная и муниципальная служба». Учебное пособие Ижевск 2013 г.) и  др.

Проблема конфликта интересов на государственной и муниципальной службе затрагивается в работах Соловьева А.В. («Конфликты на государственной службе: Типология и управление». Учебно-практическое пособие. М., 2008 г. ); Воронина В.В., Деркача А.А., Жук И.А., Маркина В.Н., Москаленко О.В. («Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих». Учебное пособие. РАГС , 2008г.), Александрова Е.В. («Социально-трудовые конфликты: пути разрешения. М., 2010 г.); Ершова Е. А. («Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России». М., Статут, 2012 г.)  и др.

Отдельно вопросам конфликта интересов на государственной и муниципальной службе посвящены работы Чаннов С.Е.( «Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства». Административное право». 2009 г.); Дементьев А.Н., Качушкин С.В. («Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе». Государственная власть и местное самоуправление. 2010 г.); Административно-правовое регулирование функционирования комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Административное и муниципальное право. 2009г.№4 - в статье рассматриваются вопросы организации комиссий по урегулированию конфликта интересов, указываются наиболее серьезные проблемы их функционирования и делаются предложения по совершенствованию законодательства); Воробьева М.В. («Конфликт интересов на государственной гражданской службе». Административное право и процесс. 2012 г.); Новоселова Н.В. («Конфликт интересов на государственной службе: некоторые проблемы правопонимания». Административное право и процесс. 2010 г.); Шишов М.А. («Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов». Административное право и процесс. 2014 г.)

Как показал анализ литературы по исследуемому вопросу, теоретическим и практическим аспектам государственной и муниципальной службы уделено достаточно много внимания в научной литературе. В то же время, проблемы конфликта интересов на государственной и муниципальной службе изучены явно недостаточно и рассматриваются они в основном на страницах периодической печати.

  Объектом исследования являются конфликты, возникающие на государственной и муниципальной службе.

        Предметом исследования являются способы регулирования конфликтов на государственной и муниципальной службе.

       Целью выпускной квалификационной работы является изучение способов регулирования конфликтов в деятельности органов государственной и муниципальной власти.

        Для достижения поставленной цели в выпускной квалификационной работе необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты изучения урегулирования конфликтов;

- дать понятие и классификацию конфликтов;

- исследовать опыт разрешения конфликтов на примере органов государственной и муниципальной власти Республики Марий Эл;

- проанализировать регулирование конфликтов в вопросах противодействия коррупции.

        Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

        Во введении обоснована актуальность темы исследования, выявлена связь данной выпускной квалификационной работы с другими научно-исследовательскими работами, сформулирована цель выпускной квалификационной работы, определены задачи исследования, определены объект и предмет исследовании, приведены сведения о структурном построении выпускной квалификационной работы.

        В первой главе проведено изучение теоретико-методологических подходов к регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих. Излагается сущность исследуемой проблемы на основе существующей нормативно-правовой базы, также рассмотрение  конфликтов и способов их регулирования в системе государственной и муниципальной службы.

        Во второй главе рассматривается регулирование конфликтов: технологии и механизмы на примере Республики Марий-Эл. Данная глава содержит деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и регулированию конфликтов в Администрации городского округа «Город Йошкар-Ола», а также рассмотрена роль регулирования конфликтов в вопросах противодействия коррупции.

        Заключение содержит выводы по работе в целом.

Глава1. Теоретические аспекты изучения урегулирования конфликтов

1.1 Концепции управляемости и классификации конфликтов

       На сегодняшний день теория организации и управления основывается  на том, что конфликт между человеком и организацией - это аномалия, могущая быть предотвращенной или преодоленной благодаря правильному использованию материального поощрения. Концепции организационного конфликта, разработанные западными социологами, такими как Спенсер, Вебер, Зиммель, признают его одним из решающих факторов развития. Исходная позиция М.Вебера состоит в том, что организацию можно понять как состоящую из позитивно и негативно привилегированных статусных групп, которые вступают в конфликтные отношения прежде всего для того, чтобы сохранить в неизменности или упрочить влияние ныне сложившегося стиля жизни путем установления социальной дистанции и исключительности, с одной стороны, и монополизации экономических возможностей - с другой, на основании идей и ценностей, принятых в обществе . Зиммель считал конфликт психологически обусловленным явлением и одной из форм социализации . Американский социолог Л.Козер рассматривал конфликт как важный элемент социального взаимодействия, который способствует разрушению и укреплению связей системы . Ценность конфликтов заключается в том, что они предотвращают застой системы и открывают дорогу инновациям, ведущим к структурной перестройке системы, в которой они происходят.

       Таким образом, под конфликтом понимается наиболее острый способ разрешения значимых противоречий, возникающих в процессе взаимодействия, заключающийся в противодействии субъектов конфликта и обычно сопровождающийся негативными эмоциями.

       Чтобы более точно представить себе схему анализа организационного конфликта, остановимся на рассмотрении сложной системы - организации. Определим понятие "система". Это "множество взаимосвязанных элементов, каждый из которых связан прямо или косвенно с каждым другим элементом, а любые два подмножества этого множества не могут быть независимыми.

       Поэтому, хотя система может являться частью большей системы, ее нельзя разложить на независимые подсистемы".

       Сходные определения дают Л.Берталанфи, П.К.Анохин и другие. Так, Берталанфи определяет систему как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии. Анохин указывает, что системой можно называть только комплекс таких избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействия и взаимоотношения принимают характер взаимодействия компонентов для получения сфокусированного полезного результата. Вышесказанное полностью относится к такому сложному образованию, как организация .

       Существует две концепции управляемости конфликта: первая группа авторов, абсолютное большинство, управлением конфликта считают любое сознательное воздействие в ответ на протекание конфликта, в более узком смысле можно говорить о стремлении к его разрешению: управление конфликтом это деятельность по обеспечению развития конфликтного взаимодействия с целью снижения остроты, последующей минимизации конфликта и его разрешения.

       С.Хилл, В.Ури, Б.Л.Ерёмин утверждают объективную неуправляемость конфликта. Создание системы разрешения конфликта похоже на создание системы контролирования дождей. Как и ливень, конфликт неизбежен. Кроме того, эта деятельность не всегда возможна, а иногда вообще не стоит вести конфликт к его разрешению, иногда достаточно его завершить на каком-то этапе.

       Факторы неуправляемости конфликта по Л.Гринхелгу:

- одна или обе стороны могут желать продолжения конфликта;

- эмоциональные отношения сторон таковы, что конструктивное взаимодействие невозможно;

- конфликт есть верхушка айсберга, и его разрешение не имеет значительного влияния на глубокие антагонистические корни .

       Факторы неуправляемости конфликта по Л.Крисбергу:

- участники рассматривают свои интересы как взаимоисключающие и воспринимают конфликт как борьбу;

- различия в восприятии сути конфликта связаны либо с изначальными расхождениями в ценностях сторон, либо с разной интерпретацией сути происходящего;

- институциализация конфликта, которая его определенным образом консервирует.

       Факторы управляемости конфликта (Р.Дарендорфу и М.Дойчу):

- признание участниками самого факта конфликта, признание существующих разногласий, а также права сторон на свои позиции;

- направленность работы с конфликтом на регулирование самих проявлений конфликта, предполагающее отказ от бесполезных попыток устранения причин;

- организация конфликтных групп с целью манифестации конфликта;

- согласие сторон относительно соблюдения определенных правил игры, что, собственно, и делает возможной эффективную коммуникацию между ними.

       Для того чтобы правильно управлять конфликтом необходимо классифицировать конфликты.

       В литературе предлагаются многочисленные варианты классификации конфликтов, по разнообразным основаниям. В монографии Кильмашкина Т.Н. дается достаточно широкий анализ этих вариантов, разработанных зарубежными теоретиками. Например, Руткевич М.Н. предлагает «одну из возможных схем классификации социального конфликта», продолжающую введенную Марксом традицию деления общественных отношений на экономические, политические, идеологические.  Соответственно различаются и группы конфликтов. Сам же автор предлагает типологию, основанную на различиях вступающих в конфликт социальных субъектов. В связи с этим он описывает три типа социальных конфликтов: между обществами (один из древнейших, начиная со столкновений племен), между этническими группами, между социальными группами и внутри данного общества. Трудно что-либо возразить против названных типов социального конфликта. Тем не менее они весьма общи, и каждый из типов включает в себя другие группы конфликтов, дифференцируемые по иным существенным признакам.

       Кильмашкина Т.Н. предлагает классификацию конфликтов по многим основаниям:

- по причинам конфликтов: порожденные объективными и субъективными причинами;

- по наличию противоречий, лежащих в основе конфликта: антагонистические и неантагонистические;

- по времени действия конфликта: продолжительные и кратковременные;

- по наличию последствий для общества: успешные и безуспешные;

и так далее.

       Подход автора выглядит достаточно многосторонним. Но он слишком усложнен.

       Множественные основания типологии конфликтов, если их использовать, приводят к такой классификации, которой трудно руководствоваться и в теоретическом анализе и, тем более, в прикладных целях. К примеру, некоторые юристы насчитывают около 200 «зон» (видов) конфликтов, возникающих на юридической основе.

       Привлекает внимание методология классификации конфликтов, предлагаемая Емельяновым С.М., опирающаяся на две линии «расчленения»: по «основаниям апелляции к потребностям, интересам, ценностям и нормам»; по сферам жизнедеятельности, в которых развертывается конфликт (экономической, политической, культурной).  Что касается движущих сил конфликта (то есть его субъектов), то они рассматриваются в связи с указанными двумя линиями классификации конфликтов. Обоснованность последнего суждения нам представляется недостаточной.

       Думается, что логически обоснованным и достаточно понятным будет типология конфликтов, основанная на определении и структуре конфликта. Поскольку конфликт суть противоборство субъектов из-за осуществления противоположных интересов, целей, ценностей и т.д. в границах определенного социального единства, то соответственными должны быть и типологические различия конфликтов. Они прежде всего обозначаются по линии их субъектов-носителей, а также той социальной среды (социального единства, системы общественных отношений), элементами которой они являются.

       Субъектами социальных (общественных) конфликтов выступают: личности, группы, классы, этнические общности, социальные организации и институты, политические союзы, государства, международные объединения. Соответственно различаются типы конфликтов: межличностные, внутригрупповые и межгрупповые, межклассовые и внутриклассовые, этнические (или национальные), внутренние конфликты организаций и институтов, конфликты, возникающие между государствами, то есть международные.

       Критерий данного вида типологии конфликтов — уровень субъектов относительно социальной системы. На этой основе строится различие горизонтальных и вертикальных конфликтов. В таком контексте подчеркивается ранг субъектов — их равнозначность или соподчиненность.

       Любой из указанных типов конфликта может быть как горизонтальным, так и вертикальным. Не исключается одновременное сочетание того и другого типологических признаков. Такое сочетание в некоторых видах конфликта (например, в политическом) — не исключение, а правило. Конфликтное отношение общества и власти никогда не бывает таким, чтобы властям противостояли все без исключения слои общества. В любой конфликтной политической ситуации на стороне власть предержащих оказываются отдельные группы, вступающие в борьбу с оппозиционной по отношению к властям частью общества. Таким образом, вертикальный конфликт переплетается с горизонтальным — между противоборствующими социальными группами.

       Первым вопросом, возникающим перед любым человеком, задавшимся целью объяснить тот или иной конфликт, является вопрос о конфликтующих сторонах и о том, в какой сфере жизни, где развертывается конфликт. Затем следует вопрос: на какой основе возникает конфликт?, какова его причина и предмет? Критерий основы конфликта — причины и предмета — более конкретен, чем предыдущий; он ориентирует мышление на объяснение внутренней структуры и содержания конфликта, его детерминации, обусловленности.

       В качестве различительных типологических признаков конфликта уже выступают интересы, ценности, нормы, позиции, взгляды.  Отсюда выделяются соответствующие группы конфликтов: интересов, ценностей и т.д.

       Конфликты между однотипными, родственными политическими системами, скажем, капиталистическими государствами, или военными союзами — это политические конфликты. Видимо, правы те политики России, которые считают, что многолетняя конфронтация между США и СССР была основана не столько на противоречии между идеологиями, сколько на соперничестве за политическое и экономическое влияние в мире, т.е. на противоположности интересов. В отличие от конфликта интересов идеологический, религиозный, нравственный конфликты относятся к группе конфликтов ценностей и взглядов.

       В зависимости от характера интересов, ценностей, взглядов противоборство может быть различимо как антагонистическое, враждебное, связанное с насильственными методами и неантагонистическое, происходящее в рамках некоторых общих интересов. Непримиримые основные интересы, разделяющие соперников, порождают антагонистический конфликт. Противоположности интересов при наличии некоторой общей основы существования соперников выливается в конфликт неантагонистический.

       Критерий основы конфликта может разделять их на внутренние и внешние. Если противоречие, вызвавшее конфликт, лежит в сфере разных социальных единств, элементами которых являются соперничающие субъекты, то в таком случае имеет место внешний конфликт. Противоборство, возникающее в недрах данного социального единства, есть конфликт внутренний.

       Продолжая восхождение от абстрактного к конкретному в анализе типологий конфликта, приходим к необходимости различать конфликты по механизму борьбы, ее методам и формам, динамике протекания конфликта, степени его интенсивности. В данном контексте особо важное значение имеет разграничение насильственных и ненасильственных конфликтов. Уровень интенсивности первых всегда выше. Интенсивность конфликта прямо связана с методами и формами противоборства соперников.

       Теоретически и практически значимо различие конфликтов по времени протекания. Одни из них продолжительные, другие кратковременные.

       Взаимосвязь и взаимопереход конфликтов различных типов обусловливает многообразие подходов в анализе каждого типа, требует учета влияния других. Закономерен и необходим, например, правовой подход при анализе последствий экономического или политического противоборства, равно как и экономический или политический подход при рассмотрении и разрешении правовых коллизий. Правда, политический и правовой аспекты анализа порою очень трудно разделить, если речь идет о макроконфликте.

       Нужно заметить практическую значимость анализа экономических, политических, правовых и других конфликтов с позиции их социальных последствий. Иными словами, при рассмотрении этих видов конфликтов должен найти свое место социологический аспект, что позволит выявить социальную цену, которую платит общество за указанные конфликты, или по достоинству оценить социальное приобретение за счет их существования и разрешения.

       Таким образом, все это является связующим звеном всех конфликтов, и его разрешение, если оно возможно, или хотя бы ослабление создаст предпосылки для установления согласия в обществе и стабильности системы, для выхода из всеобщего кризиса.

1.2. Конфликты и способы их регулирования в системе государственной и муниципальной службы

       Конфликты в системе  государственной и муниципальной службы по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в системе государственного и муниципального управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную их ткань образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

       Конфликтность  уже присутствует в самой природе государственной и муниципальной  власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения  конфликтов. Первичный источник их заключается в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления.

       Не менее важным источником  конфликтов на государственной и муниципальной службе являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных госорганов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись.

       Частой причиной конфликтов может выступать расхождения госслужащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценках текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера.       Серьезный источник конфликтов находится и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информационного потока или намеренно затрудненный доступ к каналам информации могут вызвать конфликт.

       В рамках описания конфликтов в поле зрения должны находиться следующие явления:

1) конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

2) конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной);

3) конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией);

4) конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

5) конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

       В последнее время в государственном и муниципальном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

       Конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

       Разрешение нормативно-юридических конфликтов происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта. Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне используются парламентские слушания, встречи и переписка между представителями законодательной и исполнительной властей, достижение компромиссов между точками зрения государственных учреждений.

       Более подробно следует остановиться на конфликте интересов, ибо это самый серьезный конфликт, наличие которого не только сдерживает реформирование государственной и муниципальной службы, но и усиливает отчуждение во взаимоотношениях исполнительной власти, общества и граждан. Суть данного вида конфликта заключается в несоответствии интересов чиновников интересам населения, ради блага которого они, собственно, и существуют.

       Наличие подобного конфликта провоцирует сомнения в легитимности исполнительной власти (сомнения населения в принятии власти, признании ее права управлять социальными процессами, готовности ей подчиняться), обусловливает негативное, во многом стереотипное, отношение населения к чиновникам, низкий уровень общественного доверия и авторитета органов власти. Урегулирование данного вида конфликта становится задачей первостепенной важности на фоне оформления независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, с ее особой системой ценностей и норм профессиональной этики.

       Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До тех пор понятие «конфликт интересов» присутствовало лишь в двух российских законах - о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг. В старом законодательстве о государственной службе (прежде всего Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») решение проблемы конфликта интересов (не осознанной как таковой) состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.