H000900 Реферат Формы и модели государственно-частного партнерства

Тема: Формы и модели государственно-частного партнерства.

В России механизм государственно-частного партнерства, как взаимодействие государства и бизнеса с целью решения проблем социально-экономического развития, не является новационным. Например, в 1920-е годы в период дефицита общественных ресурсов для создания инфраструктур удаленных территорий в Советском Союзе активно использовались концессионные соглашения с иностранными компаниями.

Основной целью государственно-частного партнерства является формирование и реконструкция и строительство энергетических, транспортных, туристических сетей, общественных больниц, школ и т.д. Мировые потребности в содержании данной инфраструктуры оцениваются в триллионы долларов ежегодных инвестиций. Весьма очевидной является невозможность поддерживания инфраструктуры исклчительно за счет бюджетных средств. Таким образом, современные государства все чаще используют различные формы партнерства с предпринимательским сектором.

В первое десятилетие XXI века проекты государственно-частного партнерства в Великобритании, которая является одним из наиболее развитых государств в области ГЧП, обеспечивали 17% экономии государственного бюджета. В Канаде 20% всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором, а во Франции два основных оператора ГЧП обеспечивают 60% переработки отходов, 62% водоснабжения и 75% городского центрального отопления страны [76].

По уровню развития рынка государственно-частного партнерства Россия занимает последнее место среди ведущих стран мира [71]. Бразилия, Индия, Китай также демонстрируют довольно низкий уровень активности по развитию ГЧП, несмотря на мировое лидерство по показателям экономического роста. Как и в России, разнообразие различных инструментов финансирования проектов ГЧП в этих странах достаточно скудно, однако степень государственного контроля значительно выше.

Причина отставания может заключаться в том, что в России государственно-частное партнерство выступает не инструментом частной финансовой инициативы и, соответственно, не частью инвестиционного рынка, а механизмом вовлечения государством бизнеса в те сферы и проекты, где сложно говорить о быстрой отдаче, и где весьма высоки риски. То есть, ГЧП изначально рассматривается как способ оживить те рынки, где частная инициатива близка к нулю.

Разработка проектов ГЧП потребовала внедрения в российскую практику управления механизмами согласования интересов государства и бизнеса, привлечения к реализации проектов коммерческих банков с их специфической ориентацией на возвратность вложенных средств и доходность.

Роль банков в реализации проектов государственно-частного партнерства не сводится только к осуществлению платежей и расчетов между участниками проекта. Банки мобилизуют финансовые ресурсы в форме кредитования, либо участвуют в заимствованиях участников на рынке капитала. В России, по оценкам экспертов [94] участие банковского сектора в ГЧП достаточно слабо реализуется, хотя и содержит в себе значительный потенциал. Это во многом объясняется относительной новизной института ГЧП в России и, соответственно, наличием нерешенных вопросов в области организации и ведения проектов как государственными органами власти, так и коммерческими банками.

Проекты ГЧП часто финансируются в соответствии с приведенной ниже схемой, хотя источники ресурсов могут быть структурированы и по-другому (см. рис. 1.2). Как правило, со стороны публичного партнера подписывается долгосрочный договор с консорциумом частного сектора, которым создается специальная проектная компания (Sресiаl Purроsе Vеhiсlе / SPV). В данной форме контрактных отношений ответственность за предоставление общественных услуг, включая проектирование, строительство, ремонт и обслуживание активов, несет специальная проектная компания, которая в свою очередь, помимо договора государством, заключает договоры о строительстве и техническом обслуживании. Со стороны частного сектора, как правило, формируется группа компаний, состоящая из строительной компании, компании, отвечающей за обслуживание и эксплуатацию, а также лендеров (банков, лизинговых компаний). Контракты, субконтракты и соглашение о предоставлении кредита в мировой практике принято подписывать в одно время. Лендеры также могут заключать прямые соглашения с органами власти и с субконтракторами, предоставляющие им право вмешиваться в реализацию проекта в случае дефолта.

При выборе формы взаимодействия с государством инвестору необходимо провести анализ существующих возможностей, а также выстроить оптимальную модель реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП.

В научной литературе встречаются различные классификации форм государственно-частного партнерства. Варнавский В.Г., например, относит к формам ГЧП различные контракты, которые государство заключает с частными компаниями: «выполнение работ и оказание услуг; поставка товаров и услуг для государственных нужд; техническая помощь; арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей в аренду частному сектору государственной собственности» [66]. Другие исследователи данной области идут дальше простого перечисления и выделяют базовые модели государственно-частного партнерства, основываясь на принципах распределения собственности, финансирования и управления между участниками, выделяя модели: оператора, кооперации, концессии, договорную и лизинга [108].

Во многих научных трудах прослеживается тенденция систематизации форм государственно-частных партнерств исходя из доли собственности и доходов государства и обосновывается следующая классификация: «сервисные контракты (контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, поставку товаров и услуг для государственных нужд, контракты технической помощи), управляющие контракты (контракты на обслуживание объекта, на управление объектом, договоры «под ключ»); аренда и временная передача прав (лизинговые, инвестиционные контракты, СРП); концессионные соглашения, а также акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия)» [72].

Научная значимость рассмотренных ранее исследований в сфере ГЧП заключается в предоставлении возможности упорядочивать формы и инструменты партнерского взаимодействия. Классификация форм способствует выбору оптимальной модели, определению ролей партнеров в реализации проектов, а также выявлению недостатков правового регулирования государственно-частного партнерства.

Белицкая А. В. в своих научных трудах утверждает, что классификация форм государственно-частного партнерства проводится не только в экономической литературе [30]. В рамках социально-культурной политики к государственно-частному партнерству относят такие формы, как «доверительное управление историко-культурными комплексами и недвижимостью сферы культуры (зданиями музеев, библиотек, театров и т. п.); безвозмездную передачу частному бизнесу объектов культурного наследия и культуры, находящихся в аварийном или руинированном состоянии с обеспечением их реставрации или капитального ремонта за счет средств последних; проведение творческих конкурсов; охраавторских и смежных прав; создание частными инвесторами электронных библиотек, музеев, архивов и другие» [65]. В то время как в области науки отдельно выделены «внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды поддержки научной и научно-технической деятельности» [105]. В сфере образования выделяют форму, при которой объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, выступает организация или отдельное ее структурное подразделение, и программно-проектную форму, при которой объектом управления является программа или проект [32].

Довольно нестандартную классификацию форм государственно-частного партнерства приводит Губанов И. А., разделяя на три группы: «императивные – для появления таких форм сотрудничества требуется волеизъявление государства и утверждение правоотношений в данной форме распорядительным нормативным правовым актом; смешанные – инициатива воздействия принадлежит любому субъекту правоотношений, но для возникновения правовой конструкции требуется принятие специального акта государства; диспозитивные – данные формы подчинены нормам гражданского права, в случае участия в таких формах партнерства государство выступает в качестве равноправного члена. В некоторых случаях принятие правового акта требуется только для закрепления выбранной формы взаимоотношений» [73]. Нам представляется, что данная классификация не существенна в научном плане, поскольку то, от кого исходит инициатива, не является наиболее значимым фактором при определении формы ГЧП.

Как утверждает Лысихина О. И. в своей работе, правовая форма осуществления государственно-частного партнерства должна отвечать двум основным требованиям: обеспечение безопасности вложения средств для инвестора и способность достижения основной цели проекта, а именно совершенствование той сферы экономики, которая стратегически важна для государства [86].

Эксперты выделяют также такое понятие, как «ГЧП-институты».

ГЧП-институтами в России являются Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, государственные корпорации (например, ОАО «РЖД») и другие. Каждый из этих институтов способствует развитию приоритетных отраслей российской экономики, с одной стороны, а с другой – росту определенных возможностей для частных компаний.

Рассмотрим основные институты государственно-частного партнерства более детально.

Внешэкономбанк (ВЭБ) - это государственная корпорация, основными задачами которой являются создание условий для экономического роста и стимулирование инвестиций.

С принятием в 2007 году закона «О банке развития» главным направлением деятельности Внешэкономбанка стало финансирование крупных инвестиционных проектов, которые по тем или иным причинам не могут быть реализованы за счет коммерческих банков. Согласно меморандуму о финансовой политике, Внешэкономбанк кредитует проекты стоимостью более 2 млрд рублей и срок кредита при этом должен превышать 5 лет [19].

Внешэкономбанк может выступать кредитором или гарантом для получения кредитов в коммерческих банках в инфраструктурных проектах. Также ВЭБ может сыграть ключевую роль в процессе внедрения и развития в России инструмента инфраструктурных облигаций, который весьма успешно используется западными странами с наиболее развитым институтом ГЧП. Так, инвестор или проектная компания после завершения строительства инфраструктурного объекта под гарантии Внешэкономбанка могут эмитировать инфраструктурные облигации. Средства, генерируемые эмиссией, могут использоваться для погашения обязательств.

Кроме того, Внешэкономбанку переданы полномочия координатора по проектам, финансируемым за счет привлечения средств Инвестиционного фонда РФ, а также возложены функции инвестиционного консультанта.

Очевидно, что наметившиеся приоритеты реализации проектов государственно-частного партнерства за счет финансирования Внешэкономбанком происходит по следующим причинам: с одной стороны, ВЭБ располагает большими ресурсами для реального структурирования, администрирования и оценки проектов государственно-частного партнерства, а с другой — является государственной корпорацией развития.

Инвестиционный фонд РФ — государственный финансовый фонд Российской Федерации, целью которого является софинансирование инвестиционных проектов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации: средства, предусмотренные в федеральном бюджете Российской Федерации, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов [3].

Одним из главных недостатков финансирования проектов государственно-частного партнерства является длительность процедуры получения средств (в среднем около года), а также сложная структура подготовки и подачи заявки.

На наш взгляд, эти трудности преодолимы при детальной проработке заявки и прочей проектной документации - самостоятельно или при содействии консалтинговых компаний.

Венчурные фонды – инвестиционные фонды, ориентированные на работу с инновационными предприятиями и проектами и осуществляющие инвестиции в ценные бумаги или доли предприятий с высокой или относительно высокой степенью риска в ожидании чрезвычайно высокой прибыли. Как правило, 70-80% проектов не приносят отдачи, но прибыль от оставшихся 20-30% окупает все убытки. Кроме того, они предлагают ряд дополнительных услуг [47]: наставничество, альянсы, упрощение выхода из дела.

В настоящее время в Российской Федерации используется несколько основных инструментов (форм) государственно-частного партнерства.

По источникам финансирования инструменты (формы) государственно-частного партнерства можно условно разделить на [78]:

• бюджетное инвестирование (федеральные целевые, федеральные адресные инвестиционные программы, особые экономические зоны);

• бюджетное финансирование (сервисные контракты, контракты жизненного цикла);

• частное инвестирование (концессионные соглашения, иные виды инвестиционных соглашений с условиями инвестирования со стороны частного сектора);

• смешанное финансирование (например, инвестиционные соглашения, реализуемые с участием средств Инвестиционного фонда РФ).

Особый класс инструментов образуют кредиты и иные финансовые инструменты Внешэкономбанка.

Концессионные соглашения. В настоящее время в России невозможно однозначно обозначить перспективы развития инструмента государственно-частного партнерства в форме концессионных соглашений. С одной стороны, государство заинтересовано в привлечении частного инвестора для модернизации инфраструктуры. Но тот инструментарий, который находится в распоряжении инвестора не позволяет реализовать потенциал всей отрасли. Одной из причин этого является ограничение роста тарифов без учета инвестиционной нагрузки, что лишает гарантии частного партнера получения платы за эффективное управление и фиксированного коммерческого дохода на осуществленные инвестиции. В качестве примера реализации концессионного соглашения в условиях низкой тарифной обеспеченности можно привести проект строительства объектов водопроводно канализационного хозяйства в Краснодарском крае. В настоящий момент концессионное соглашение находится на стадии расторжения: на протяжении трех лет действия, тариф - единственный источник возврата инвестиций, не повышался, при этом инвестиционные обязательства частного инвестора по условиям соглашения не могли быть снижены или перенесены на поздний срок [97].

Другой проблемой является несовершенство правового поля для реализации инфраструктурных проектов по концессионной модели. В частности, большое количество ограничений по обеспечительскому пакету концессионного соглашения.

В настоящее время подготовлен ряд поправок в Федеральный Закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», которые по замыслу Минэкономразвития должны расширить сферу применения концессионных соглашений. Поправки позволяют государству компенсировать затраты инвесторов (плата концедента) при строительстве и эксплуатации любых объектов, а не только автодорог. Такие платежи окупают вложения инвестора (концессионера) и его расходы на содержание объекта. Но, получая компенсацию от государства, концессионер будет не вправе оказывать услуги на платной основе, например, брать плату за проезд по дороге, следует из законопроекта [88]. Данная поправка является довольно ограничительной, ведь при ее буквальном прочтении закон запретит получать платежи за услуги даже в пользу государства, если соглашение предполагает плату концедента.

С другой стороны, концессионные соглашения являются формой, которая наиболее совместима с использованием инструмента инфраструктурных облигаций. Соответственно, при разработке нормативно-правовой базы для ввода в обращение инфраструктурных облигаций, и проявления интереса к данному виду ценных бумаг, механизм концессии может выглядеть более привлекательно.

В России на декабрь 2013 года действовало всего 79 концессионных проектов. Общий объем частных вложений по 71 проекту — 307 млрд руб. Лишь менее 10% объектов уже готовы и эксплуатируются [87].

Строительство платных дорог чаще всего осуществляется на основе концессий. В 2009 году специально была создана госкомпания «Автодор» — согласно ее программе до 2020 года инвестиции должны составить 1,3 трлн руб. (из них около 300 млрд руб. — частные). Концессии использует и Росавтодор. Есть и региональные проекты, в том числе крупнейшая автодорожная концессия — Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге стоимостью около 213 млрд руб.

В мировой практике концессионные контракты реализуются при помощи различных моделей - BOT, BTO, BOOT, ROT, BOMT, BOO и прочих. Отличаются они объемом передаваемых частному партнеру правомочий собственности государственно-частного партнерства. Самыми распространенными являются [18]:

• BOT (Build, Oреrаtе, Trаnsfеr – строительство, управление, передача) - это классический вариант концессионного договора, по нему концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта за свой счет и на свой риск. После истечения срока контракта и выхода на окупаемость вложенных средств объект возвращается государству.

• BTO (Build, Trаnsfеr, Oреrаtе - строительство, передача, управление) – в таком договоре концессионер сразу после завершения строительства передает объект в собственность государства, а после этого осуществляет его эксплуатацию с целью возмещения издержек и получения прибыли в соответствии с договором. Объект находится в пользовании частного партнера, но без передачи права собственности.

• BOOT (Build, Own, Oреrаtе, Trаnsfеr - строительство, владение, управление, передача). В данной модели ГЧП частный партнер имеет право не только пользоваться, но и иметь в собственности объект в течение срока договора, а по истечении этого срока обязан вернуть объект государству. В некоторых странах используется обратная форма BOOT, при которой публичный сектор осуществляет финансирование и строительство объекта, после чего передает его в доверительное управление частному партнеру, который имеет право выкупить в свою собственность по истечении срока контракта.

• BOMT (Build, Oреrаtе, Mаintаin, Trаnsfеr – строительство, управление, обслуживание, передача) является модификацией модели BOT с акцентом на ответственности частного партнера за обслуживание и текущий ремонт объекта.

Контракты жизненного цикла (КЖЦ) – это альтернатива концессиям. Западные страны рассматривают контракты жизненного цикла (Lifе Cусlе Cоntrасts / LCC) как разновидность концессий. Однако, с точки зрения российского законодательства, КЖЦ не является концессией, так как плательщиком по контракту жизненного цикла выступает государство. Бизнес-партнер получает ежегодную прибыль только в том случае, если он поддерживает инфраструктурный объект на определенном уровне.

Для партнера со стороны государства выгоды от КЖЦ очевидны: объект инфраструктуры строится в более сжатые сроки, а бюджетные средства выплачиваются в рассрочку. В то время, как частный инвестор мотивирован тем, что все сэкономленные на разных этапах реализации проекта средства и все новейшие технологии, примененные при строительстве объекта, являются его собственностью [78]. Но пока данный инструмент также нуждается в совершенствовании законодательного регулирования.

Сервисные контракты. Соединяя в себе признаки концессии и правоотношения по договору подряда, сервисные контракты также можно рассматривать как своего рода альтернативу концессии. Сервисный контракт – это, как правило, договор на текущее обслуживание объекта на срок, равный периоду между капитальными ремонтами (обычно 5-10 лет) [91]. Основным отличием данной формы ГЧП от концессии заключается в том, что

государство осуществляет оплату по договору периодическими платежами. При этом оплата производится не в форме предоплаты, а после проведения работ, когда объект допущен к эксплуатации. Сервисные контракты широко применяются во многих европейских странах.

Инфраструктурные облигации до сих пор не могут использоваться как инструмент финансирования проектов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Как отмечалось ранее, в международной практике чаще всего выпуск инфраструктурных облигаций осуществляется концессионером в процессе реализации концессионного соглашения. Эмитировать инфраструктурные облигации также может специальная проектная компания, созданная в рамках концессионного или иного соглашения о государственно-частном партнерстве.

Денежные средства, полученные от выпуска инфраструктурных облигаций, используются как финансирование проектов государственно-частного партнерства. Как правило, вложение средств в инфраструктурные облигации осуществляется институциональными инвесторами (негосударственными пенсионными фондами, страховыми компаниями и др.). Срок обращения инфраструктурных облигаций зависит от периода строительства (реконструкции) и эксплуатации объекта инфраструктуры (обычно 15 - 25 лет). Выпуск инфраструктурных облигаций обеспечивается предоставлением государственных и банковских гарантий, страхованием рисков и др. [125]. В России Внешэкономбанк мог бы обеспечить гарантии для выпуска инфраструктурных облигаций.

Эмиссия инфраструктурных облигаций выгодна как для государства, так и для институционального инвестора, ведь данный финансовый инструмент обладает высокой степенью надежности.

В России для внедрения инструмента инфраструктурных облигаций необходимо изменение законодательства. Более того, многие эксперты весьма справедливо отмечают, что наряду с созданием нормативно-правовой базы для ввода инфраструктурных облигаций требуется также подготовка целевой аудитории, а именно институциональных инвесторов для обеспечения ликвидности рынка [94].

При необходимой законодательной базе инфраструктурные облигации в сочетании с другими формами государственно-частного партнерства могут сыграть существенную роль в ситуации экономического кризиса в условиях недостаточности бюджетных средств, а также низкой инвестиционной активности.

Инфраструктурные облигации получили широкое применение во многих странах, среди которых США, Австралия, Чили, Индия. В ряде этих стран инфраструктурные проекты финансируются пенсионными фондами посредством выпуска инфраструктурных облигаций [107].

Как самостоятельный институт инфраструктурные облигации не регламентированы российским законодательством и представляют собой в настоящее время корпоративные облигации, выпускаемые эмитентом-концессионером с целью привлечения финансирования для реализации концессионного соглашения (строительство или реконструкция объектов инфраструктуры).