W010659 Дипломная работа Совершенствование правовых основ местного самоуправления в городе федерального значения Москве на современном этапе

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ 6

1.1. Местное самоуправление как объект изучения 6

1.2.Содержание и элементы административного и правового статуса местного самоуправления города федерального значения Москвы 9

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ 35

2.1. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве на современном этапе 35

2.2. Пути оптимизации правового регулирования местного самоуправления города федерального значения Москвы 48

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 58

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 60

ВВЕДЕНИЕ

Одной из наиболее актуальных потребностей современного общества в Российской Федерации является устойчивое развитие территориальных общин, расположенных в городах и сельской местности. Исследования последних лет, а также данные государственной статистики свидетельствуют о сокращении численности сельского населения и городов за счет миграции его в крупные индустриальные центры. Основная причина такой ситуации заключается в том, что люди не имеют возможности на местах удовлетворить свои жизненно важные потребности в трудоустройстве, получении медицинской и социальной помощи, в качественном обучении и воспитании детей и молодежи, то есть в том, что касается их благоустройства и социализации. Решением данных проблем на локальном уровне занимаются органы местного самоуправления.

На основании конституционно-правового смысла и практики применения положений Конституции РФ, местное самоуправление представляет собой и как один из наиболее близких к населению властных структур, обладающих не только административно-хозяйственными возможностями, и как структурный элемент политической системы страны, способный обеспечить участие жителей в решении реальных вопросов местного значения .

Демократизация местного самоуправления нуждается в  дальнейшем комплексном улучшении законов и подзаконных актов. Государство и различные структуры  гражданского общества должны, объединив свои силы, продолжить работу над созданием тщательно продуманных, комплексных, гибких и сбалансированных нормативных правовых актов, которые регулируют разные сферы деятельности органов местного самоуправления, соответствующих потребностям развивающегося общества и укрепляющегося местного самоуправления.

Вопросы, которые связаны с изучением теории местного самоуправления в различных аспектах его проявления, в том числе и политико-правовых, определения значения и деталей, являются активно изучаемыми как в муниципальном и конституционном праве, так и в общей теории страны и права. Данную тему исследовали многие российские правоведы, такие как: С.А. Авакьян , И.В. Бабичев , О.И. Баженова , К.А. Гринченко , В.Е.Дудочкин , О.А. Ежукова , С.А. Крымов , С.А. Леонтьева , Н.Н. Мусинова , Н.Л. Пешин  и др.

Цель данной работы – улучшение  правовых основ местного самоуправления в городе федерального значения Москве на современном этапе.

Объект исследования – функционирование местного самоуправления в городе федерального значения Москве на современном этапе.

Предметом исследования выступают особенности организационно-правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве на современном этапе.

Методы исследования: анализ, синтез, системный и сравнительный подходы.

Нормативно-правовую и эмпирическую базы исследования составили Европейская хартия местного самоуправления , Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131- Федеральный закон (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; Закон города Москвы от 06 ноября 2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» .

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ

1.1. Местное самоуправление как объект изучения

Система российского законодательства особое внимание уделяет местному самоуправлению как элементу в политической системе. Закрепление демократического, правового, федеративного характера российского государства в ст. 1 Конституции Российской Федерации является фундаментом в основе построения политической системы страны .

На пути становления действующего института местного самоуправления российского государства присутствовало немало существенных трудностей. Это объясняется сильными патерналистскими традициями, особенностями функционирования социокультурных механизмов, политической структурой  страны. Также нужно учесть и территориальную специфику российского государства, которая определяет значительную вариативность социальных практик института местного самоуправления.

Основам структуры власти в демократическом государстве,  институту местного самоуправления отводится значительная роль. Изначально это объясняется тем, что функционирование института местного самоуправления определяет развитие направленности децентрализации власти, которая охватывает все исторические и другие местные традиции, обеспечивает интересы населения поместно. Этапы развития реформирования института местного самоуправления являет собой решение проблем, которые связаны с потребностью тщательной и детальной проработки его задач и функций, точного распределения прав и компетенций между ними, разработки методологии пределов их управляющего воздействия на различные аспекты  жизнедеятельности  местного сообщества.

Целью перестроения органов местного самоуправления является оптимизация их работы. Но иногда плохо продуманное, нелогичное преобразование приводит к нередким перестройкам системы местного самоуправления, еще более дестабилизирующие деятельность социального института местного самоуправления в общем.

Одна из существенных характеристик местного самоуправления содержится в ст. 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что многонациональное население является носителем суверенитета и единственным источником власти, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления . Содержание данной нормы, бесспорно, дает возможность утверждать, что местное самоуправление в тексте нормативного правового акта, имеющего свойства высшей юридической силой на территории Российской Федерации, определяется как форма реализации многонациональным народом принадлежащей ему власти.

Следовательно, местное самоуправление, являясь одной из видов властеотношений, тем самым выступает элементом политической системы общества, важность которого подчеркивается расположением нормы в Конституции Российской Федерации. То, что норма расположена уже в рамках ст. 3 Конституции Российской Федерации, без всякого сомнения, свидетельствует о значимости данного института для современного общества и государства.

Кроме того, необходимо отметить, что достаточно большая часть норм о местном самоуправлении расположена в первой главе, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации.

Учитывая то, что основы конституционного строя, по мнению С.А. Авакьяна, – это объективно сложившиеся государственно-общественные традиции, то местное самоуправление выступает одной из таковых .

Наряду с федеральным законодательством, издаваемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

Среди таких документов необходимо особо отметить Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 октября 1985 года и подписанную Российской Федерацией 28 февраля 1996 года, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 01 сентября 1998 года.

Важным обстоятельством является то, что Российская Федерация утвердила Европейскую хартию местного самоуправления в полном объеме, т.е. все ее положения в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации стали частью российской правовой системы и, основываясь правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в случае возникновения противоречий имеют приоритет по отношению к национальному законодательству.

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как право и реальная возможность на местах заниматься контролем и управлением публичными делами . Это, хотя и с оговорками, можно трактовать очень широко. Ведь как под контролем, так и под управлением публичными делами на местах можно понимать множество различных действий, дающих повод для обсуждения пределов вопросов местного значения.

1.2.Содержание и элементы административного и правового статуса местного самоуправления города федерального значения Москвы

Москва совмещает в  себе сразу несколько статусов: статус субъекта Российской Федерации города федерального значения, столицы Российской Федерации, по факту выполняет функции административного центра Московской области и  имеет признаки муниципального образования. При строении структуры органов государственной власти города учитывается необходимость в решении всех задач, поставленных перед органами власти, не исключая также не свойственных органам государственной власти других субъектов Российской Федерации. Правительство Москвы высший орган исполнительной власти городе Москве, возглавляемый мэром Москвы. Правительство Москвы правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению исполнительной власти города Москвы субъекта Российской Федерации, кроме тех, которые входят согласно федеральному законодательству и законодательству города Москвы, компетенцию федеральных органов исполнительной власти и мэра Москвы. Конструкция органов исполнительной власти города Москвы включает в себя 50 органов, том числе 32 департамента, 8 комитетов, 2 главных управления, 4 управления и 4 государственных инспекции, не считая Аппарата Мэра и Правительства Москвы, префектур административных округов и управ районов.

Базисом законодательства о местном территориальном самоуправлении в Российской Федерации, способствующим проведению административной реформы и повышению общественной активности граждан, есть Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которому местное самоуправление «признаётся и гарантируется по всей территории страны» , а для Москвы – Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. Законов г. Москвы от 12.03.2003 №16, от 14.05.2003 №25, от 31.05.2006 №22) . Закон открывает правила и порядок устройства местного самоуправления в г. Москве. Местное самоуправление в г. Москве происходит в пределах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов г. Москвы, с учётом изменений после расширения территории города имеется 146 муниципальных образований, в том числе 21 новое муниципальное образование, включённое в границы города после расширения территории г. Москвы. Учитывая все факторы, в том числе территориальный, местное самоуправление в городах федерального значения приняло необычные, не свойственные другим субъектам  Российской Федерации стороны. Без сомнений, факт о том, что территория города была разом и территорией субъекта, вызвал немалые трудности при создании местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге. На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга самоуправление происходило при сохранении единства городского хозяйства, что соответствовало с уставами и законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Список вопросов местного значения, источники прибыли местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга решаются с помощью законов этих городов, исходя из необходимости сохранения целостности городского хозяйства. Исходя из этих положений, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил особенности построения местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Принятые федеральными законами источники прибыли местных бюджетов, не касающиеся к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, определяются в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Местное самоуправление в городах Москве и Санкт-Петербурге происходит в пределах внутригородских муниципальных образований. В столице внутригородские муниципальные образования строятся на территории районов города. В Москве, на данный период, 146 внутригородских муниципальных образований, из них: 2 городских округа, 19 поселений и 125 муниципальных округов, осуществляющих работу по решению вопросов местного значения.

Названия муниципальных образований, информация о составе их территорий, вписываются в реестр муниципальных образований, за который отвечает уполномоченный орган власти г. Москвы. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге происходит в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 07.06.2005 г. № 237-30. Исходя из этого, на территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ – в городской черте, 9 – в городах возле города Москвы и 21 – в селах.

Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга определены права органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Среди которых :

1) подтверждение устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) создание муниципальных правовых актов;

3)  организационное, информационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов местного референдума;

4)  проведение деятельности по развитию правовой культуры избирателей;

5) установление печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

К актуальным проблемам современной системы местного самоуправления в городах федерального значения, можно отнести слабость гражданского общества, низкий уровень его социальной инициативности.

Наше государство, долгие века существовало в условиях часто меняющихся тоталитарных режимов, поэтому у населения не выработаны глубокие демократические и самоуправленческие традиции. Также присутствует заниженная правовая культура общества и нехватка знаний о сущности самоуправления .

Особенность обстоятельств в городах федерального значения предъявляет противоречивые правила к территориальному уровню организации муниципальной власти. Хотя, в условиях существенной централизации функций на верхних уровнях управления этими городами очень важно, чтобы местные органы были приближены к народу, могли адекватно отражать его интересы и предпочтения. Но и, особая роль местных органов как противовеса тенденции к бюрократизации и монополизации власти считает, что они должны иметь достаточно существенные ресурсы и иметь крупный политический вес.

Самыми главными проблемами, которые  осложняют развитие местного самоуправления, являются: нехватка в объем полномочий органов местного самоуправления, его финансовая нехватка, экономические и финансовые проблемы. Также еще одна значительная проблема становления эффективного местного самоуправления – это нехватка профессиональных управленческих кадров. Подготовка этих кадров требует длительного времени. Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает принципы и понятийный аппарат местного самоуправления, уделяя отдельное внимание полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, к которым, в частности, можно отнести:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В настоящее время в Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено два территориальных уровня местного самоуправления (поселение и муниципальный район, городской округ), введено семь видов муниципальных образований.

Законодатель нормативно закрепил данное разделение, обозначив пределы компетенций, возможность межбюджетных отношений, межмуниципального сотрудничества, организацию органов, вовлечения местного населения в управление и пределы контроля за местным самоуправлением, придав этим стратегическое значение самоуправлению в развитии территорий. Все федеральные нормативные правовые акты в данной сфере можно разделить на две группы. Одна из них включает положения, регулирующие компетенции местного самоуправления. Вторая группа содержит отдельные нормы муниципального права. К числу первой группы относится уже упоминавшийся выше Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет основные направления функционального развития местного самоуправления, а также:

- Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138- Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

- Федеральный закон от 02 марта 2007 № 25- Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- некоторые другие.

Ко второй группе нужно отнести большинство кодифицированных законодательных актов. Особое место занимает регламентация организационно-правовой формы местного самоуправления, принятие программных документов поддержки местного самоуправления.

Важнейшую роль в этой системе занимают судебные акты, среди которых следует выделить постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, благодаря которым появляется возможность обоснованного понимания сущности местного самоуправления, среди которых можно выделить:

- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области»;

- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»;

- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 № 105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»;

- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».

Особенностью местного самоуправления в городах федерального значения, которую в ч.1 ст.79 Федеральный закон №131 называет законодатель, является уровень осуществления местного самоуправления: в городах федерального значения местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, т.е. на уровне ниже городского (шире – поселенческого) уровня. До недавнего времени все другие муниципальные образования развивались или на уровне поселений (т.е. одного или нескольких населенных пунктов – городские и сельские поселения, городские округа), или еще выше (муниципальные районы). Можно использовать похожую классификацию и отметить, что на остальной территории местное самоуправление осуществлялось или на уровне населенных пунктов (городские поселения, и те городские округа и сельские поселения, которые состоят из одного населенного пункта), или на уровне группы населенных пунктов (городские округа и сельские поселения, состоящие из нескольких населенных пунктов, и муниципальные районы) .

Но, несомненно,  внутри ни города, ни другого населенного пункта муниципальные образования не строились – исключением как раз были города федерального значения.

С 2014 года возникло 2 новейших типа муниципальных образований, один из них – внутригородской район, т.е. муниципальное образование, формируемое на части территории города – на уровне ниже городского (поселенческого) уровня. На практике, такие муниципальные образования пока возникли лишь в трех субъектах Российской Федерации – в Челябинской и Самарских областях, а также в Республике Дагестан, причем с точки зрения территориального деления городские округа с внутригородским делением очень похожи на города федерального значения.

Таким образом, уровень осуществления местного самоуправления больше не является особенностью исключительно городов федерального значения.

В ч.2 ст.79 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"закрепляется следующее положение: в городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующихвнутригородских территорий. Это также не является особенностью, подробнее о чем будет сказано в первом параграфе второй главы данной работы.

В ч.3 ст.79 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отмечается то, что список вопросов местного значения определяется законами городов федерального значения, а полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые предусмотрены федеральными законами, могут осуществляться лишь в случае, если городскими законами соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения.

Какие схожие механизмы есть в общефедеральной модели? Перечислим их:

- согласно ч.3 ст.14 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации за сельскими поселениями могут закрепляться в качестве вопросов местного значения те, которые перечислены в ч.1 ст.14 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но не закреплены за сельскими поселениями федеральным законодателем в ч.3 ст.14 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иначе они по ч.4 ст.14 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  становятся вопросами местного значения для муниципальных районов85. Таким образом, законом субъекта Российской Федерации либо определяется значительная часть вопросов местного значения сельских поселений, либо путем непринятия (в том числе намеренного) такого закона субъекта Российской Федерации они определяются как вопросы местного значения муниципальных районов;

- согласно ч.3 ст.16 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением. Правда, Федеральный законодатель требует в таких случаях от субъектов Российской Федерации передавать материальные ресурсы и финансовые средства, что больше похоже на переданные государственные полномочия, а не на вопросы местного значения;

- согласно ч.2 ст.16.2 Федеральный закон №131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с Федеральный закон №131 вопросов местного значения городских округов. При этом требуется закрепление того же в уставах городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, однако в силу иерархии нормативно-правовых актов данные уставы будут обязаны соответствовать закону субъекта Российской Федерации, поэтому городские округа с внутригородским делением никак не могут помешать субъекту Российской Федерации взять на себя часть вопросов местного значения в пользу внутригородских районов;