W010624 Дипломная работа Производство по делам об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды

ВВЕДЕНИЕ

Не требует особых доказательств тот факт, что негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и опосредовано на здоровье и жизнь человека в Российской Федерации становится все более видимым. Загрязнение и причинение значительного ущерба окружающей среде в результате хозяйственной деятельности человека, приобретает в современных условиях глобальные масштабы.

В таких условиях не вызывает сомнения необходимость совершенствования инструментов нормативно-правового сопровождения природоохранительных  работ, в том  числе -  инструментов принуждения к выполнению экологических требований.

Одним из наиболее действенных инструментов механизма правовой охраны окружающей природной среды выступают административная ответственность, выполняющая функции не только карательного, но и превентивного воздействия на субъектов экологических отношений. Меры административной ответственности находят применение в ходе производства по делам об административных правонарушениях, которое  является одним из видов административных производств, составляющих административный процесс.Кроме того, данное производство следует рассматривать в структуре административно-принудительного процесса, поскольку в его рамках компетентными органами осуществляется правоохранительная деятельность, в ходе которой к физическим и юридическим лицам применяются меры административного ограничения и принуждения.

Избежать загрязнения и деградации отдельных компонентов окружающей среды можно созданием действенного механизма ее охраны и его постоянного совершенствования, что требует пристального внимания юридической науки.

Обозначенное направление научного исследования представляется актуальным, поскольку как в юридической литературе, так и в действующем законодательстве и в предлагаемых законопроектах (существуют противоречия в нормах, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, а также отсутствует единый, согласованный подход к пониманию данного правового явления. Анализ юридических норм, регулирующих административно-правовую охрану окружающей среды, показал наличие пробелов в административном и экологическом законодательстве, а также возможность возникновения правовых коллизий вследствие несовершенства отдельных нормативных конструкций.

Целью дипломной работы является изучение особенностей правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, и разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего данный вид административного производства.

В соответствии с поставленной целью в процессе разработки темы были определены и решались следующие задачи:

 рассмотреть и проанализировать  как объект нормативно-правового  регулирования  систему обращения  с  неизбежными  загрязнителями природной  среды  отходами  производства  и  потребления;

 определить природу административной ответственности и административного правонарушения;

 выявить отличительные признаки и виды производства по делам об административных правонарушениях;

 рассмотреть задачи и принципы, стадии и меры обеспечения  производства по делам об административных правонарушениях;

 рассмотреть участников производства по делам об административных правонарушениях;

 выяснить понятие и особенности состава экологического административного правонарушения;

 выявить особенности административной ответственности за экологические правонарушения;

 выявить особенности субъектного состава и некоторых стадий производства по делам об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды.

Методологическими основами исследования являются методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный, функциональный, метод анализа, синтеза) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический,  структурно-функциональный и другие) методы познания.

Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований как проблем административной ответственности в целом и производства по делам об административных правонарушениях, так и в сфере административной ответственности за экологические правонарушения. Кроме того, основные научные положения и рекомендации могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, а также в преподавании курсов административного права в образовательных учреждениях юридического профиля.

1. СУЩЕСТВО ПРОБЛЕМЫ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ КАК СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ГЛОБАЛЬНОЙ ПРОБЛЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ.

Как показывает анализ литературных источников, рост нагрузки на природную среду в конечном итоге приводит к ухудшению условий воспроизводства и качества жизни, особенно будущих поколений, а также усиливает уязвимость экономики к природным опасностям и бедствиям, а также к изменениям климата. Отсюда вытекает настоятельная необходимость изменения стратегии развития с учетом растущей значимости природных и экологических рисков социально-экономического развития общества.

Как отмечает Порфирьев Б.Н. в работе «Природа и экономика: риски взаимодействия» существующие стратегии снижения экологических рисков экономического развития охватывают следующие направления:

  стратегия «нулевого роста» потребления ресурсов, что означает неувеличение или сокращение абсолютных масштабов (объемов потребления) природных ресурсов;

  стратегия взаимного замещения природных ресурсов, что предполагает изменение структуры использования природных ресурсов и выражается в замене одного вида потребляемого ресурса другим, в том числе – за счет вовлечения отходов в хозяйственный оборот;

  стратегия снижения ресурсоемкости производства и потребления благ (стратегия ресурсосбережения), что предусматривает относительное или удельное сокращение объемов использования природных ресурсов, т.е. расхода ресурсов в расчете на единицу выпуска (ВВП).

Особый интерес при этом представляет оценка возможностей использования стратегии ресурсосбережения применительно к группе рисков, обусловленных вовлечением отходов производства и потребления в хозяйственный оборот.

В итоге указанные механизмы должны быть   направлены на обеспечение роста производства благ, их более справедливому распределению и рациональному природопользованию – опять же – в целях повышения качества жизни, обеспечения социальной защиты населения.

В качестве кардинальной меры по снижению природных и экологических рисков с учетом мировых тенденций в работе предлагается переход на принципы «зеленой» экономики, что предполагает переход к новому технологическому укладу, экологическую модернизацию производства, развитие ресурсо-, энергосбережения и повышение энергоэффективности экономики.

Научный и практический интерес представляю факторы ускоренного развития «зеленой» экономики. К ним относятся, в частности, сохранение приоритета обеспечения энергетической безопасности стран и отдельных регионов; высокая наукоемкость разработок и уровень технологичности «зеленых» продуктов и услуг и др. Данные факторы во многом  определяют конкурентоспособность национальных экономик, о чем свидетельствует  начавшаяся в мировой экономике «зеленая» гонка.

В выступлении Председателя Правительства Российской Федерации на Всемирной конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» 21 июня 2012 г. отмечалось, что глобализация создаёт не только преимущества, но и вызовы, и угрозы, и новые возможности для дальнейшего движения вперёд, для решения сложнейших вопросов, которые стоят перед нашими государствами. Для ответа на указанные угрозы и вызовы необходима выработка устойчивых моделей производства и потребления, которые позволят обеспечить стабильный рост экономики и снимать все критические угрозы для окружающей среды. Общество, экономика и природа – неразделимы. Именно поэтому всем нужна и новая парадигма развития, которая способна обеспечить благосостояние общества без избыточного давления на природу. Интересы экономики, с одной стороны, и сбережение природы, с другой стороны, должны быть сбалансированы и должны ориентироваться на долгосрочную перспективу. При этом необходим инновационный рост и рост энергоэффективной, так называемой «зелёной» экономики, который, безусловно, выгоден всем странам.

В данном докладе также отмечалось, что одна из сфер, которой необходимы согласованность и скоординированность как в глобальном масштабе, так и в отдельных регионах, – это мониторинг опасных природных процессов, предупреждение природных и техногенных катастроф (а их в последние годы происходило немало), а также минимизация их последствий

Как известно, экономическое развитие представляет собой процесс и одновременно результат непрерывного взаимодействия природы и общества. При этом природные условия и ресурсы являются необходимым элементом системы общественного воспроизводства.

Такие выводы  соответствуют итоговым декларациям Всемирной конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» (июнь 2012 г.) - «Будущее, которое мы хотим», где обосновывается необходимость перехода к «зеленой» экономике.

В «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30.04.2012 г. определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации.

Экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объём сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются в хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает. При этом условия хранения и захоронения отходов в большинстве случаев не соответствуют требованиям экологической безопасности.

Разработка  «Основ государственной политики…» обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития. Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития обеспечивается решением следующих основных задач:

а) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

б) обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

в) развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

При решении задачи обеспечения экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий используются следующие механизмы:

а) формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики, обеспечивающей наибольший эффект при сохранении природной среды,  рациональном использовании её ресурсного потенциала и минимизации негативного воздействия на окружающую среду;

б) внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;

в) учёт абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям.

При решении задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду используются следующие механизмы:

а) экологическое нормирование на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения;

б) снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах.

При решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами используются следующие механизмы:

а) предупреждение и сокращение образования отходов посредством максимально возможного использования исходного сырья и материалов, вовлечение  неизбежно образующихся отходов в  хозяйственный оборот, предотвращения образования отходов в источнике их образования, сокращения объёмов образования и снижения уровня опасности отходов, использования образовавшихся отходов путём переработки, регенерации, рекуперации, рециклинга;

б) внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования;

в) создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения;

г) поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и пластиковая тара, автомобильные шины и аккумуляторы и другие);

д) установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведённой ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки;

е) обеспечение экологической безопасности при хранении и захоронении отходов и проведение работ по экологическому восстановлению территорий объектов размещения отходов после завершения эксплуатации указанных объектов.

При решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды используются такие механизмы, как:

а) формирование рынка «экологичной» продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг;

б) осуществление поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;

в) развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

г) стимулирование привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

д) стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей.

При решении задачи научного и информационно-аналитического обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности используются следующие механизмы: стимулирование проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды, ресурсосбережения и обеспечения экологической безопасности.

Стремление к объективности и научно обоснованному решению технических, экономических и социальных проблем предполагает, что исследователь вооружен четким представлением о существе решаемых задач, сформулированных в строгих и понятных категориях, не допускающих произвольного, зависящего от обстоятельств, толкования, позволяющих в процессе исследования  перейти  от словесных описаний и художественных образов к количественным (дискретным, аналитическим, вероятностным) оценкам анализируемых предметов и явлений. Применительно к проблеме отходов такими категориями представляются, на наш взгляд, собственно «отходы», «обращение с отходами», «вторичные ресурсы», а также понятия, характеризующие экологические аспекты проблемы.

Без достоверного определения самого понятия «отход», изучения физико-химических свойств отходов, оценки  потенциальной потребительной стоимости отходов, выбора и реализации направлений использования  полученных из отходов вторичных ресурсов, результативное обращение с отходами не представляется возможным. Коль скоро образование отходов является объективным, сопровождающим биологическое существование человека, а затем, по мере его становления, и деятельность развивающегося общества, то само понятие «отходы» появилось задолго до антропогенных экологических катастроф и необходимости воспроизводства сокращающихся природных ресурсов.

Примеры использования отходов, например, оружейного металлического лома, в качестве вторичного сырья восходят к эпохе древних войн, государственному регулированию обращения с отходами отдавал дань император Петр I. Толковые словари русского языка   определяют «отходы» как «остатки производства, обычно годные для использования, переработки».

Экологи с широким кругозором ограничиваются тем, что считают отходы всего лишь производной того образа жизни, который присущ современному человеку. Директива Европейского Союза  2008/98/ЕС «отходы» обозначает как «материалы или предметы, от которых их владелец избавляется, хочет избавиться или должен избавиться». (Полный перечень документов законодательства ЕС в части охраны окружающей среды, в том числе по вопросам обращения с отходами, можно найти по адресу  http://bazazakonov.ru/doc/?ID=359618).

В переводной американской эколого-экономической литературе можно встретить понимание «отходов»  (по-видимому, отходов производства) как «материалов нетоварного выхода». Очевидно, что столь свободные формулировки термина «отходы» при обосновании стратегических направлений  работы  с  ними, в том числе при формировании  нормативно-методического обеспечения законодательных, научно-технических и производственных мероприятий, явно недостаточны.

В бывшем Советском Союзе (затем в Российской Федерации) регламентация терминов и определений, применяемых в деятельности по обращению с отходами, началась относительно недавно, в начале 80-х годов прошлого века, с принятия Государственного стандарта Союза ССР ГОСТ 25919-83 «Ресурсы материальные вторичные. Термины и определения»

С июля 2002 года постановлением Госстандарта Российской Федерации введен в действие межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»  существенно расширяющий перечень регламентируемых терминов, производящий их систематизацию по аспектным группам (ресурсные, производственные, экологические, социальные), предпринимающий попытку гармонизации устанавливаемых ГОСТом терминов и определений с международной документацией по профилю стандарта.

В настоящеевремя в практической деятельности  используются определения термина «отходы»,  установленное Федеральным Законом  №89 -  ФЗ от 24.06.1998 в редакции от 01.01.2017 г. «Об отходах производства и потребления».

1.1.  Особенности проблемы отходов производства и      потребления, а также проблемы вторичных ресурсов

Системный подход к решению научно-технических, социальных, межгосударственных и иных сложных проблем предполагает их строгую формулировку, исследование и выработку практических рекомендаций с учетом взаимосвязей рассматриваемой проблемы с другими проблемами, значение многих из которых по важности и актуальности может оказаться сопоставимым, а то и превосходить показатели проблемы, интересующей исследователя. В полной мере сказанное относится и к теме настоящего диссертационного исследования – развитию системы обращения с отходами и вторичными ресурсами в Российской Федерации – когда сама исследуемая  проблема является одной из  многих  подпроблем глобальной проблемы использования природных ресурсов.

Действительно, до настоящего времени и в текущий момент человеческое общество позволяло и позволяет себе использовать природные ресурсы и природную среду в своих интересах, забирая наиболее легкодоступные элементы ресурсов при низком использовании их физической массы, не неся объективно требуемых расходов на защиту окружающей среды. Отрицательные последствия подобной деятельности, включая выбросы в окружающую среду огромного количества всевозможных отходов, накапливались, и сегодня по многим традиционным природным ресурсам общество испытывает уже значительный недостаток, а в отдельных регионах по отдельным природным объектам фактически перейден тот порог, за которым природная  среда может самозащищаться и самовосстанавливаться.

Анализируя эти процессы, академик Вернадский  ещё в  середине 20 века показал, что энергоматериальный потенциал человеческого общества, его материальный обмен с природой становятся соизмеримыми с геологическими и геохимическими процессами на Земле. При сохранении нынешних тенденций общественного развития (при объективной ресурсной, термодинамической, физико-химической ограниченности земных условий) вывод о том, что для поддержания непрерывности самого процесса развития необходимы новые по сравнению с традиционными формы функционирования общества, представляется совершенно неизбежным.

Но равно неизбежным представляется и образование отходов, сопровождающих все без исключения элементы деятельности человеческого общества. Действительно, оставаясь на материалистических позициях, необходимо признать, что любое преобразование энергии сопровождается неизбежными её потерями, что применительно к  настоящей работе означает и неизбежность образования отходов.

В этом смысле проблема обращения с отходами представляется объективной, не зависящей от субъективных факторов, от желаний или нежеланий человека. Отходы были, есть и будут всегда, пока живо человеческое общество. (Разумеется, огульно отрицать значение субъективных факторов в процессе образования отходов нелепо.Пока жив человек, на этот процесс будут влиять и неполнота человеческого познания природы и общества, и рыночная конъюнктура, и элементарная недобросовестность, и чрезвычайные обстоятельства и пр.).Объективность образования отходов человеческой деятельности – основная особенность проблемы обращения с отходами.

Второй особенностью проблемы обращения с отходами является ее глобальность, всеобщность. Нельзя забывать, что планета Земля только одна. Загрязненные отходами прибрежные воды Латинской Америки могут завтра стать прибрежными водами Европы, воздухом, отравленным отходами над территорией Китая или России, завтра будут дышать жители соседних стран.

Характерной чертой последних десятилетий стал вывод экологически неблагополучных производств (а значит и отходов) из больших городов в малые, из высокоразвитых стран – в развивающиеся. Растут объемы перевозок отходов в страны с низким уровнем экономического и технологического развития. Принимаемые мировым сообществом  конвенциональные  меры по недопущению широкого распространения отходов (в первую очередь опасных отходов) пока не эффективны.

Особенностью проблемы отходов следует признать и постоянство (непрерывность) воздействия отходов на окружающую природную среду, если так можно выразиться, «непрерывность протекания проблемы».

Неравномерность образования и вбрасывания отходов в окружающую среду (суточная, сезонная, циклическая и проч.) «компенсируется» постоянством негативного воздействия на природу уже размещенных в ней в предыдущие периоды миллиардов и миллиардов тонн отходов, многие из которых по своему составу и происхождению являются  абсолютно инородными для живой природы.

Названные особенности делают проблему отходов неразрешимой единожды, раз и навсегда. Объективную и непрерывно возобновляющуюся проблему нужно решать постоянно, ежедневно и ежечасно.

Еще одной существенной особенностью проблемы отходов является ее масштабность. Количество размещенных в природной среде отходов человеческой деятельности в целом на Земном шаре вряд ли кто возьмется точно оценить. Во всяком случае, эта величина оценивается в сотнях миллиардов тонн. Научно-технические революции и фантастический рост производительных сил, сопровождаемые буквально взрывным ростом потребления природных  ресурсов, ознаменовались и ростом объема отходов производства и потребления, и изменением характера воздействия этих отходов на живую природу и человека.

Положение усугубляется несовершенством используемых методов преобразования вещества (технологий) и применяемого для этой цели оборудования, незаинтересованностью отдельных слоев общества в требующих огромных затрат работах по сокращению объемов образования и размещения отходов, элементарной недобросовестностью работников и т.д.

Растущее образование отходов во многом объясняется кроме прочего объективно сложившимся дисбалансом между распределением компонентов в минерально-сырьевых ресурсах и  потребностью в этих компонентах общественного производства. Истощение богатых месторождений полезных ископаемых, обеднение руд, усложняющиеся условия залегания и т.п. вместе со стремлением быстро удовлетворить потребность мирового рынка минерального  и углеводородного сырья ускоряют и без того опасный рост количества отходов.

Общемировой переход к городской организации жизни населения резко увеличил количество бытовых отходов, отходов водоподготовки, канализационных стоков, городского мусора и т.д., образующихся хотя и не повсеместно, но непрерывно и с угрозой перерастания в локальные экологические конфликты.

Миллиарды тонн парниковых газов (отходы теплоэнергетики, автомобильные выхлопы, отходы агрокомплексов), горы вскрышных пород, свалки и полигоны захоронения опасных отходов ежегодно пополняют вклад человечества в разрушение окружающей природной среды.

Ситуация усугубляется возможностью внезапного неконтролируемого выброса в окружающую среду огромного количества загрязнителей из заброшенных ранее мест добычи природного сырья (отвалов, выработанных нефтяных скважин и проч.)

Если технологии использования природных ресурсов и сам характер потребления материальных благ радикально не изменятся, а оценки объемов оставшихся и пригодных для использования этих ресурсов верны, то в сравнении со всем документально подтвержденным сроком развития человечества, продолжительность времени до грандиозной «ресурсной» катастрофы составляет уже единицы процентов от продолжительности всего цивилизационного периода. Уверенность видных учёных в том, что при сохранении нынешних тенденций, раньше, чем ресурсный (хотя бы по одному какому-нибудь виду ресурса) кризис, грянет глобальная биосферная катастрофа, служит весьма сомнительным утешением.

Невзирая на обилие тревожных научно аргументированных обращений ученых и общественных организаций самых разных политических взглядов (Римский клуб и его «Пределы роста», материалы конференций ООН по окружающей среде, сообщения в научных и общественно-политических СМИ), темпы роста потребления природных ресурсов продолжают превышать рост народонаселения, а темпы роста объемов образования отходов – темпы роста объемов их использования. По данным Всемирного фонда дикой природы в настоящее время средний человек потребляет в год в 1.5 раза больше ресурсов, чем ежегодно их воспроизводится в природе.

Остановить безудержный рост потребления материальных благ хотя бы в странах благоденствующего «золотого миллиарда» не так просто.