W010520 Дипломная работа Правовые основы кассового исполнения бюджетов в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………..…3

Глава 1. Понятие и эволюция кассового исполнения бюджета

1.1  Понятие и сущность кассового исполнения бюджета………….10

1.2  Типы кассового устройства государства………………………...26

Глава 2. Правовая природа единого казначейского счета

2.1 Понятие и сущность принципа единства кассы…………………….34

2.2 Правовые основы единого счета бюджета…………………………..42

Глава 3. Казначейское обслуживание и казначейское сопровождение

3.1 Казначейское обслуживание исполнения бюджетов………………..51

3.2 Управление остатками средств на едином казначейском счете……63

Заключение……………………………………………………………….……..68

Библиографический список……………………………………………..……71

Приложения……………………………………………………………………..78

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложены на Федеральное казначейство. Изначально в соответствии с Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» на органы казначейства возлагался такой спектр основных задач, как: организация, осуществление о контроль за исполнением республиканского бюджета, управление средствами на счетах казначейства, регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, сбор, обработка и анализ и представление информации о состоянии государственных финансов. Позже в соответствии с Постановлением от 22 августа 1998 г. N 1001 «О мероприятиях по переводу в органы Федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» в целях упорядочения учета средств федеральных органов исполнительной власти, иных прямых получателей средств федерального бюджета и находящихся в их ведении организаций, финансируемых из федерального бюджета, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности был осуществлен перевод счетов по учету этих средств в органы федерального казначейства. Постепенно количество видов лицевых и банковских счетов увеличивалось, что означает расширение задач и функций Федерального казначейства.

Сегодня оно представляет собой мощную платежную, учетную, контрольную и информационную систему в сфере финансовой деятельности публично-правовых образований. Благодаря функционированию Казначейства России в таких направлениях, как: кассовое обслуживание, учет и отчетность, финансовый контроль и мониторинг, а также информационные технологии, обеспечивается финансовая прозрачность государственного аппарата, сохранность бюджетных средств, сокращение объемов наличных расчетов, оперативное проведение расчетов. Происходит постоянное развитие правоотношений между уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, между участниками и неучастниками бюджетного процесса. Развитие механизмов и процедур бюджетного процесса влечет необходимость внесения изменений в нормативно-правовые акты и их переработку с учетом лучшей практики. Данное исследование посвящено правовой стороне вопроса о кассовом исполнении бюджетов.

Государственный аппарат, занимающийся кассовым исполнением бюджетов, может быть представлен двумя системами – казначейской и банковской. Казначейская система действовала в дореволюционной России и несколько лет в СССР. В настоящее время Казначейство России, являясь кассиром государства, открывает счета в Центральном банке Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, которые предназначены для учета бюджетных средств, осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджеты и кассовым выплатам из него. Однако все очевиднее становится тенденция расширения функций Казначейства.

Целью данной работы является формирование тезисов, отвечающих научной новизне в области финансово-правового регулирования кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В связи с поставленной целью выдвинуты следующие задачи:

1) проследить эволюцию кассового устройства государства и изучить этапы его развития;

2) представить типы кассового устройства государства и рассмотреть преимущества и недостатки каждого типа на основании доктринальных источников;

3) изучить принцип единства кассы: предпосылки его введения, взаимосвязи с исполнением бюджета и осуществлением финансового контроля;

4) изучить правовую природу единого казначейского счета;

5) раскрыть понятия и состав казначейских счетов, а также единого казначейского счета;

6) изучив соответствующую нормативную базу, определить правовые основы управления ликвидностью средств на едином казначейском счете, а также тенденции его развития.  

Объектом исследования выступают отношения, возникающие в рамках кассовых поступлений и осуществлении кассовых выплат с единого счета бюджета, а также регулируемые нормами финансового права; управление средствами, находящимися на казначейских счетах.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование кассового обслуживания, а также доктринальные источники, научные публикации отечественных и зарубежных ученых, диссертационные исследования и аналитические материалы.

Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания: диалектико-материалистический, системный, сравнительный.  

На основе диалектического метода, который относится к всеобщей категории, раскрывается предмет исследования, достижение цели и поставленных задач. С его помощью стал возможным анализ развития кассового устройства государства. С помощью системного метода представлена общая система казначейского обслуживания.

Сравнительный метод использовался в целях выявления достоинств и недостатков казначейской и банковской систем кассового обслуживания бюджетов. Помимо этого, использовались методы юридической науки: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой. Формально-юридический метод подразумевает использование таких приемов, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, а также их толкование и классификация. Такой метод был использован при изучении правовой базы, регулирующей вопросы кассового обслуживания исполнения бюджетов органами казначейства, в том числе положений, касающихся обслуживания счетов Центральным банком Российской Федерации, а также в возможных отдельных случаях обслуживания кредитными организациями. При помощи историко-правового метода рассматривалась эволюция кассового устройства государства, определялась централизованное и децентрализованное кассовое устройство, прослеживались направления развития кассового исполнения бюджетов на различных отрезках времени. Также метод позволил выявить преимущества и недостатки того или иного типа кассового устройства государства. Сравнительно-правовой метод использовался в процессе обзора кассового устройства зарубежных стран, а также в рамках правового регулирования кассового обслуживания бюджетов в разные периоды времени. Благодаря этим и другим теоретическим методам стало возможным выявление тенденций развития функций Казначейства, состава его счетов и новый формат казначейского обслуживания исполнения бюджетов.

Эмпирической основой исследования стал общий обзор практики Конституционного суда «По проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Научная новизна магистерской диссертации состоит в переходе от понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджета» к термину «казначейское обслуживание исполнения бюджета», а также в предложении рассматривать Казначейство России в новом нетрадиционном статусе.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, отражающие научную новизну диссертации:

1. Предложено под «кассовым обслуживанием исполнения бюджета» понимать «казначейское обслуживание исполнения бюджета», которое подразумевает проведение операций по поступлениям и перечислениям денежных средств с отражением на казначейских счетах. Причем на таких счетах могут находиться не только бюджетные средства. Это могут быть средства юридических лиц, находящиеся на счетах в Казначействе в рамках казначейского сопровождения.

2. Выявлено, что в связи с расширением спектра функций Казначейства России можно провести параллель между операциями, осуществляющимися им, и операциями коммерческих банков. Также отмечается стремление государственного исполнительного органа получить свой банковский код и статус прямого участника банковских расчетов. Поэтому существует целесообразность трансформации функций Казначейства России в функции квазибанковской организации.

3. Выделены виды казначейского обслуживания на основании особенностей проведения предварительного контроля, а также проведения и учета операций с денежными средствами, поступающих из соответствующих бюджетов тем или иным участникам бюджетного процесса.

Теоретической основой исследования послужили дореволюционные исследования в области финансового права: Э.Н. Берендтса, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, В.А. Татаринова, Л.Н. Яснопольского. Помимо этого, данному вопросу посвящены работы и советских исследователей Л.К. Вороновой, С.А. Котляревского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Р.О. Халфиной. В настоящее время необходимо отметить работы, касающиеся обозначенной темы Р.Е. Артюхина, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, В.И. Панкратовой, Н.И. Химичевой и других исследователей бюджетных правоотношений, изучающих правовые основы бюджетного процесса Российской Федерации, финансовый контроль и иные аспекты бюджетного права.

Теоретическая значимость работы обусловлена выбором ее предмета и заключается в выводах. Диссертация представляет собой исследование эволюции кассового устройства в России. Проанализировано влияние исторических событий на него. Особое внимание уделено принципу единства кассы и его соблюдение при банковском и казначейском типах кассового обслуживания бюджетов.

Важное теоретическое значение имеет исследование подходов к каждой из двух систем кассового обслуживания исполнения бюджетов, в основе которых должен соблюдаться принцип единства кассы. Обоснован вывод о необходимости концентрации в руках специализированного государственного исполнительного органа всех бюджетных средств и средств, используемых в рамках казначейского сопровождения для реализации предварительного контроля.

Практическая значимость работы состоит в том, что результаты настоящего исследования позволяют наиболее полно увидеть широкий набор функций и инструментов Казначейства России. Ряд положений диссертационной работы может быть использован в части правового регулирования управления ликвидностью на едином счете бюджета, правового регулирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в части определения нового статуса Казначейства «Бюджетного банка».

Результаты исследования прошли апробацию в следующих научных публикациях:

1. Кульбацкая А.А. Казначейское обслуживание исполнения бюджетов в Российской Федерации // Студенческий: электрон. научн. журн. 2018. № 8(28).  С. 61-63;

2. Кульбацкая А.А. Казначейское обслуживание исполнения бюджетов в Российской Федерации // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы естественных и гуманитарных наук». 2018. С. 70-74;

3. Доклад на конференции «Весенние дни науки – 2018» на тему «Казначейское обслуживание исполнения бюджетов в Российской Федерации».

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ КАССОВОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

1.1  Понятие и сущность кассового исполнения бюджета

Природа бюджета является неоднозначной. Существует несколько значений понятия «бюджет». Связано это с тем, что «финансовое право в России зародилось в недрах политических и экономических наук» . Бюджет понимается как государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Второе значение трактуют в соответствии со ст. 6 БК РФ как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансирования задач и функций государства и местного самоуправления. Третье значение заключается в том, что бюджет это основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства. Бюджет может быть финансовым планом-прогнозом публично-правового образования. Однако финансовым планом бюджет не является, пока не утвержден высшим органом государственной власти. В таком случае бюджет является государственным актом . Бюджет как единая роспись государственных доходов и расходов формировался постепенно на протяжении XVII и XVIII веков. В окончательном виде он появился в XIX веке. В наиболее ранние периоды вопросами исследования бюджета занимались многие видные государственные деятели и ученые – В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, С.Ю Витте и другие.

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний и стадий развития определяются как «бюджетный процесс». Он ежегодно возобновляется и проходит одни и те же стадии . Пожалуй, самой важной стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Связано это с тем, что на данном этапе реализуются поставленные задачи и программы.

Отечественный ученый-правовед профессор М.И. Пискотин утверждал, что кассовое исполнение является специальной областью исполнения государственного бюджета . Процедура кассового исполнения бюджета заключается в списании бюджетных средств непосредственно со счета органа Федерального казначейства в пределах установленных лимитов с отражением этих операций на лицевом счете бюджетополучателя. Кассовое исполнение бюджета включает организацию и осуществление расчетно-кассовых операций, связанных с исполнением государственного бюджета . К числу последних относят прием бюджетных средств, их хранение и выдача на мероприятия, предусмотренные бюджетом, а также ведение соответствующего учета и отчетности. Исполнение бюджета является центральной стадией бюджетного процесса. На данной стадии происходит переход денежных средств в собственность государства или наоборот. Кассовое устройство тесно связано с содержанием и реализацией принципов единства кассы и подведомственности расходов бюджета . Исполнение бюджета происходит по трем основным направлениям: по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета. Каждое направление регулируется отдельно, и имеет своих участников и особенные этапы. Исполнение бюджета осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Необходимо отметить, что в настоящее время в законодательстве используется термин «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» . Кассовое исполнение бюджета в общем виде представляет собой комплекс трех важнейших элементов бюджетного процесса: кассового обслуживания исполнения бюджета, ведения лицевых счетов, санкционирования платежей .

Ученый, специалист в области финансового права, И. Х. Озеров исследовал и выявлял недостатки в управлении публичными финансами, проблемы организации государственного хозяйства в работе «Как расходуются в России народные деньги?». Основополагающими принципами государственного бюджета И.Х. Озеров считал правила единства и гласности бюджета. Исследователь отмечал, что «Устройство кассового дела обыкновенно проходит три ступени: первая ступень – кассы централизованные: территориальные и по отдельным ведомствам; вторая ступень характеризуется централизацией касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третья ступень – банковская система государственных касс» .

Профессор Д. Л. Комягин отмечал, что вплоть до XII в государственный бюджет Руси существовал в качестве частной казны государя. «Государственные средства не обособлялись от частных средств князя, на усмотрение которого отдавалось совершение тех или иных государственных расходов». Кассовое устройство того периода состояло в хранении княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Доходы собирались княжескими данниками и пошлинниками, которые везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю .

Профессор В.А. Лебедев писал, что в древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего; князь, государь был главным лицом, заведовавшим всем; затем были подручные лица, которые исполняли различные обязанности, в том числе и фискальные. А в провинции или местности воевода заведовал всем вообще; следовательно, и государственными доходами и расходами. Управляющие лица по большей части руководствовались наказами, а иногда и просто своим здравым смыслом: посылались воеводы для управления в городах, головы – в таможни и т.п., давались им наказы и инструкции, но помимо этого, все, что выходило за их пределы, все непредусмотренное предоставлялось свободному усмотрению воевод. В зависимости от характера обязанностей существовали разные сборщики: писцы, описчики, большие писцы для приведения в порядок податей и повинностей, для составления описей казенных угодий и исчисления доходов частных лиц, для распределения податей. Этим занимались «бельщики». Для сбора податей были «даньщики». «Черноборцы» занимались сбором в некоторых областях подати с низшего разряда людей. «Мытники» собирали пошлины за право проезда по дорогам и по рекам и на заставах. Также были сборщики разных таможенных сборов с предметов торговли – «таможенники». «Явщики» собирали пошлину с купцов, которые были обязаны предъявлять товары, с некоторых актов и др. Общий надзор за финансами провинции принадлежал «волостелю», наместнику или воеводе . В XIV-XV вв. возникают «приказы», органы центрального управления в Москве, заведовавшие особым родом государственных дел или отдельными областями государства.  Приказ большой казны заведовал государственными доходами с тех городов, сёл и деревень, которые не были подчинены другим приказам; в его ведении состояли гостиная и суконная сотни и вообще торговые люди, а также мастера серебряного дела. Доходы приказа большого прихода состояли из сборов с лавок, с гостиных дворов в Москве и в городах, с погребов, с мер для питья и товаров, с таможен, мыт, перевозов, мостовщины. С XV в. большинство прямых налогов собирал Приказ большого прихода. Обложением населения занимались территориальные приказы, выполнявшие функции приходных касс. Были и другие приказы, которые ведали отдельными доходами и расходами государства. Сборщики податей доставляли в приказы доходы в определенные сроки. Деньги хранились в Съезжей избе, на местах государственными расходами ведали воеводы. Выдача средств из государственных касс на местах производилась на основании царских указов и грамот, а больше на основании собственных распоряжений воевод и в силу их наказов. Деньги, оставшиеся от удовлетворения местных потребностей, отсылались в Москву.

В 1655 г. был учрежден Счетный приказ, в обязанность которого входила ведать "всего Московского Государства приходом, расходом и остатком по книгам за многие годы". Приказ стал прообразом современного казначейства, потому что туда поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства . Но в то время еще не было единых правил составления смет, отсутствовал контроль за их исполнением, итоговый бюджетный баланс не подводился .

В эпоху царствования Петра I с учреждением губерний в 1708 году заведование денежными сборами было поручено земским комиссарам, каждый заведовал известным числом дворов (долей). А с 1719 г. учреждены при губернаторах земские камериры, или надзиратели сборов, в качестве начальников над комиссарами. Управление государственными расходами и доходами на местах осуществляли земские камериры. Находившиеся в их ведении рентмейстеры (земских казначеев) непосредственно осуществляли кассовые операции, т.е. прием, хранение и выдачу денежных сумм из государственной кассы (местного казначейства), именовавшейся рентереею. Надзор за деятельностью камериров осуществляли воеводы. В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились централизованные расходы. Необходимо заметить, что преемниками Петра было уничтожено созданное им кассовое устройство. С 1763 г. высшие финансовые дела, ведомости о приходе и расходе ведались 1-м департаментом Сената. Генерал-прокурор Сената в числе других обязанностей заведовал и финансовым управлением.

В 1797 году Императорским указом «Учреждение об императорской фамилии» были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных. Глава государства юридически более не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ. Поэтому, начиная с XIV в., можно говорить о децентрализации кассового устройства России . В каждой губернии создавались казенные палаты. В них сосредотачивалось все финансовое правление на местах. Учреждались также и уездные казначейства для осуществления кассовых операций на местах, подчиненные казенным палатам.

Согласно манифесту об учреждении министерств в 1802 г. на Министерство финансов возложено управление государственными доходами и имуществом, а также составление государственной сметы доходов и расходов. После утверждения роспись направлялась государственному казначею для исполнения. За Государственным казначейством оставалось прежнее его значение. «…В ведении казначейства находились кассовые, контрольные и счетные (бухгалтерские) полномочия, в том числе и в казенных палатах. Департамент Государственного казначейства был учрежден формально только в 1821 г., войдя в состав Министерства финансов» . В 1811 году учреждается Государственный контроль.

Русский ученый И.Х. Озеров также подчеркивает, что до 1862 года кассовое устройство было децентрализованным. Многие сборы и расходы были в ведении министерства финансов. Министерства получали свои кредиты на руки и могли иметь собственные средства в форме капиталов. Такие средства не входили в общие финансовые сметы. Вследствие этого не было известно, сколько сумм находится в данную минуту в кассах министерства финансов и зависимых от него кассах. Министерство финансов не знало точной цифры всех государственных средств, так как более двух третей всех сумм находилось в кассах других ведомств. Многочисленность касс и их разнохарактерность способствовали частым растратам: отчетность и ревизию трудно было произвести. Неудобства децентрализованных касс указывали на необходимость реформы, сосредоточение государственных сумм в одном ведомстве.

Таким образом, в России до начала шестидесятых годов XIX века государственные кассы не были централизованными в Министерстве Финансов. Все министерства и даже многие подчиненные Министерствам управления имели свои кассы и производили непосредственно, как сборы, так и расходы. Суммы, которые согласно сметам ассигновались Министерствам, получали на руки и сами распоряжались ими. Через кассы Министерства Финансов проходили менее 1/3 всех государственных сумм. Остальные поступали через кассы других ведомств. В результате не было единства, порядка и наглядности в государственном кассовом устройстве.

Необходимо отметить, что «высшее управление государственными доходами и расходами разделилось на три части: 1) источники доходов были в ведении министра финансов, 2) движение сумм – в ведении Государственного казначейства и 3) проверка отчетности – в Государственном контроле» .

В 1858 году было принято решение о введении принципа единства кассы на основе данных об опыте применения данного принципа в европейских государствах, которые предоставил Государственный контролер В.А. Татариновым. В результате в 1866 году была установлена система единства касс по всей России. «С применением этих последних двух начал и с учреждением Государственного банка (31 мая 1860 г.) получило действительное и систематическое применение и третье начало современного кассового устройства – начало соучастия банков в кассовой службе государства» . При Александре II была проведена реформа финансовой сферы. Был принят ряд таких мер, как:

- введение гласности гласных документов в области финансов (росписи доходов и расходов);

- введение единых правил составления смет и росписей;

- установление организованного единства кассового дела;

- введение финансового контроля на всех этапах движения государственных денежных средств во всех ведомствах.

Данный принцип реализовался в Российской империи казначействами. Казначейское ведомство было «кассиром государства». Кассы различались двух видов: 1) кассы приходные, которыми являлись уездные казначейства и кассы специальных сборщиков; 2) кассы расходные, которыми были Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Государственной комиссии погашения долгов, губернские казначейства и местные казначейства.

В кассовом движении важное место занимал Государственный банк. В нем Государственное Казначейство имело текущий счет, на который передались сводные казенные суммы. Банк производил переводы этих сумм. Хранением денежных средств государства в системе кассового обслуживания также занимался Государственный банк. Кассы специальных сборщиков осуществляли такие сборы, как таможенные, почтовые платежи и входили в систему кассового устройства России. Далее собранные кассами суммы регулярно перечислялись в местные казначейства по месту расположения касс. Местные казначейства и приходно-расходные кассы были подчинены казенным палатам. Главное казначейство подчинялось департаменту Государственного казначейства .

Таким образом, уже в то время в Российской империи казначейство являлось кассиром государства, через кассы которого происходило движение государственных средств. Оно же осуществляло и контроль над движением данных сумм.

Франция – наиболее типичный пример централизации касс, - отмечал С.И. Иловайский. Это государство первый с 1820г. приступила к объединению своего кассового устройства. Немного отставала Пруссия, так как в ней управление кассами на тот момент было еще не вполне объединено, и наряду с подведомственными министерству финансов кассами имелись также особые кассы в различных ведомствах. Англия имела простую и практическую кассовую организацию. Казенные, денежные операции совершались Банком Англии, который являлся частным привилегированным предприятием. По всей Англии он имел отделения и корреспондентов, которые получали казенные доходы либо непосредственно от плательщиков, либо от сборщиков государственных доходов, производят за счет казны расходы, а остатки переводят в центральный банк в Лондон, где открывались текущие счета для разных ведомств. Главные преимущества английской кассовой организации состояли в том, что она носила деловой характер и обходилась крайне дешево. Недостаток заключался в том, что с фискальной точки зрения Банк мог безвозмездно пользоваться накопившимися в нем казенными деньгами. Как подчеркивал С.И. Иловайский, данный недостаток приносил пользу народному хозяйству, что заключалось в осуществлении Банком Англии различных кредитных операций для промышленности и торговли .

В Бельгии также государственные кассы были заменены банком. Бельгийский Национальный Банк являлся частным акционерным предприятием, который обязан был вести все государственные кассовые операции и уделять казне определенную долю в своих прибылях.