K004570 Дипломная работа Свобода предпринимательства и государственный контроль как способ ее ограничения

Глава II. Принципы государственного контроля как необходимая основа и предел допустимого воздействия на предпринимательскую деятельность.

2.2.   Свобода предпринимательства и государственный контроль как способ ее ограничения.

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику, которая обусловлена следующими причинами:

а) обеспечением государственных и общественных нужд, приоритетами в экономическом и социальном развитии;

б) формированием государственного бюджета;

в) защитой окружающей среды и использованием природных ресурсов;

г) обеспечением занятости населения;

д) обеспечением обороноспособности и безопасности страны;

е) реализацией свободы предпринимательства и конкуренции, защитой от монополизма;

ж) соблюдением правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования.

Как видно из этого перечня причин (оснований) государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, они лежат в сфере публичных интересов государства и общества. Частный интерес в условиях рынка защищается на путях правосудия, а также в порядке административного производства в той мере, в какой он сочетается с публичным.

Пределы государственного вмешательства в экономику должны быть таковы, чтобы сохранялся интерес к легитимному предпринимательству, экономика не уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее. Для этого стране нужна грамотная, научно обоснованная экономическая политика, которая и должна реализовываться путем государственного регулирования предпринимательской деятельности. Государственное воздействие на экономику можно определить, как целенаправленную деятельность государства (его органов), осуществляемую в правовой форме, в которой реализуется экономическая политика государства. Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой воздействие государства на нее путем принятия нормативно-правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации контроля за соблюдением требований законодательства к предпринимателям и применения мер стимулирования и ответственности к нарушителям этих требований.

Конституция, определяя и предопределяя сущность, строй и ценности государства, тем самым является главным источником законодательства, соответственно, устанавливает пути развития государственности и государственного строительства. На основе конституции формируется основная масса органов государственной власти, их конституционный статус предопределяет их ведущие позиции в системе государственных управленческих органов.Важнейшим каналом осуществления этими органами своих задач является государственный контроль.  

Обратим внимание на конституционные основы предпринимательской деятельности, которые закреплены в тексте Основного закона РФ.

В первую очередь стоит обратиться к ст. 8 Конституции РФ, которая гарантирует единство экономического пространства на всей территории страны, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признание и защиту частной, государственной, муниципальной и иной собственности.

Принцип свободы предпринимательской деятельности как социально-экономического права граждан России закреплен в ст. 34 Конституции РФ, определяющей, что каждый «имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».

Вместе с тем, по мнению Бахаревой А.В., свобода предпринимательской деятельности – понятие комплексное, которое должно основываться и на других конституционных правах, и свободах. Так, нельзя говорить о предпринимательстве без конституционного закрепления права собственности. Отсюда к комплексу конституционных норм о свободе предпринимательства следует отнести право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами в соответствии со ст. 35 Конституции РФ.

Нельзя также говорить о свободе предпринимательства без предоставления человеку свободы выбора профессиональной деятельности. Сам человек определяет свой выбор, в том числе и выбор предпринимательства как профессии. Неслучайно в основополагающих актах других государств был закреплен принцип свободы выбора деятельности. Так, например, во Франции конституционно определяется, что «любое лицо имеет право заниматься торговлей или работой, ремеслом или промышленной деятельностью по своему усмотрению».  

 В этом смысле представляется, что одним из основополагающих конституционных принципов предпринимательской деятельности должна признаваться норма ст. 37 Конституции РФ, где определено: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию».

Вместе с тем следует отметить, что свобода предпринимательства не должна быть абсолютной, иначе возможно использование данной свободы в ущерб интересам общества. Необходимо определение границ данной свободы. Это положение давно понято законодателями европейских государств. Как отмечено О.Р. Чудиновым в работе, посвященной анализу регулирования правом Франции конкурентных отношений, «ст. 34 Конституции Франции 1958 года определила, что законодателю предоставляется право установления правил, касающихся гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами. Данное нормативное положение позволяет законодательным органам с помощью вновь устанавливаемых норм ограничить те или иные права, в том числе и в сфере предпринимательства. Наличие возможности законодательного ограничения говорит о том, что свобода предпринимательства не носит характер абсолютной свободы».

Кроме того, Бахарева А.В. также считает, что еще одним из конституционных принципов предпринимательской деятельности должен стать принцип недопустимости злоупотребления свободой предпринимательства. В тексте Конституции РФ присутствует только частное проявление данного принципа в п. 2 ст. 34, определяющей запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Предлагаю дополнить ст. 34 Конституции РФ положением о недопустимости использования свободы предпринимательской деятельности в ущерб интересам общества.

Контроль, прежде всего публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры. Сегодня в связи с увеличением организационно-правовых форм юридических лиц контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.

Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты.

Прежде всего, он предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказания виновных в их нарушении.

Все виды государственного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности представляют собой правовой документ, акт, т.е. облеченное в установленную форму действие органа государственного контроля либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. Эти документы имеют свое наименование (представление, предписание, лицензия, реестр, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы, установленной законодательством, государственного воздействия не существует. Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа, фиксирующее в соответствии с законом определенное правовое состояние хозяйствующего субъекта, на основе которого только и может осуществляться его последующая предпринимательская деятельность.

2.2.  Теоретико-правовые подходы к формированию общих принципов государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.

Контрольная деятельность уполномоченных органов в сфере предпринимательской деятельности строится на определенных принципах, которые в юридической литературе определяются по-разному.

Например, по мнению Шорина И.В., под принципами контроля понимаются разработанные в науке и апробированные на практике политические, организационные и правовые основы контроля, которые в совокупности обеспечивают его эффективность. Аналогичную позицию в отношении принципов занимает и О.Ф. Андрийко.

По мнению Гуляева А.П. принципы контрольной деятельности представляют собой положения, определяющие важнейшие свойства той или иной деятельности, которые получили прямое законодательное закрепление или же вытекают из закона.

С точки зрения Спектор А.А. и Курбанова Р.А., под принципами контрольной деятельности понимаются основные начала, исходные данные, идеи, на которых основывается данная деятельность.

Стоит отметить, что принципы государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности находят свое отражение не только в ст. 3 ФЗ-294, но и вытекают также из норм международных актов, Конституции РФ, а также общих начал действующего законодательства.

В юридической науке господствует мнение о необходимости деления принципов контроля на общие и специальные. В ситуации, когда принцип охватывает не только контрольную деятельность органов государственной власти, но и иную деятельность, он относится к общим принципам.  Принципы характеризующие особенности контрольной функции государства как самостоятельной его функции именуются специальными.

Гуляева А.П. относит к общим принципам контрольной деятельности следующие принципы:

-  принцип законности, объективности, справедливости контрольной деятельности;

-  принцип осуществления контрольной деятельности исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативно-правовым актом;

-  принцип равенства всех перед законом;

-  принцип соблюдения прав и законных интересов юридических и физических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности в установленном законе порядке;

-  принцип гласного осуществления контрольной деятельности;

-  принцип презумпции невиновности подконтрольного лица;

-  принцип верховенства судебной власти, который включает в себя права на обжалование.

Рохлин В.И. соглашается с приложенными принципами дополняя их еще двумя принципами, а именно принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов.

Спектор А.А. и Курбанова Р.А. приводят немного другую классификацию общих принципов, к которым относят:

-  принцип законности (неуклонное соблюдение как уполномоченными государственными органами, участвующими в процессе осуществления контрольной деятельности, так и подконтрольными субъектами предпринимательской деятельности, правовых предписаний, действующих на территории РФ);

-  принцип мониторинга (сбор и анализ показателей для совершенствования действующего законодательства);

-  принцип единообразия (выработка единых правил для подконтрольных субъектов, например, установление требований к продукции, процессам проектирования, выполнению работ, оказанию услуг и т.д.);

 -  принцип баланса публичных и частных интересов (соблюдение государством при вмешательстве в частные интересы требования разумного баланса публичного и частного интереса);

- принцип разделения властей (установление такого взаимоотношения всех ветвей власти, при котором они могли бы сдерживать друг друга, при этом не допуская перевеса ни одной из них);

-  принцип открытости и доступности для подконтрольных субъектов НПА РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля;

-  принцип ответственности органов государственного контроля за нарушение законодательства при осуществлении контрольной деятельности.

Далее перейдем к специальным принципам осуществления контроля за предпринимательской деятельностью, которые, как уже говорилось, затрагивают исключительно контрольную деятельности. К ним, по мнению Спектор Е.А. и Курбатова Р.А. относятся следующие принципы:

-  принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же подконтрольного лица проверок исполнения одних и тех же требований, установленных нормативно-правовыми актами;

-  принцип недопустимости требования контрольными органами к субъектам предпринимательства о получении последними разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых ОГВ и ОМСУ для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

-   принцип бесплатности проведения контрольной деятельности;

-  принцип презумпции добросовестности подконтрольного субъекта.

Кроме того, указанные выше принципы с точки зрения Спектор А.А. дополняются принципом профессионализма и компетентности лиц, осуществляющих государственный контроль в сфере предпринимательства; принципом разграничения контрольных и надзорных полномочий между государственными и муниципальными органами; принципом поощрения добросовестных субъектов предпринимательской деятельности; принципом приоритета предупреждения правонарушения перед санкциями; принципом подотчетности и прозрачности системы государственного контроля и надзора и др.

Глава III: Правовая характеристика общих принципов контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.

3.1. Общие принципы государственного контроля за предпринимательской деятельностью.

После ознакомления со взглядами ученых в юридической литературе в отношении принципов государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности, перейдем к анализу ст. 3 ФЗ Федеральный Закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно вышеупомянутой статье основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1)  Принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Данный принцип означает, что субъекты предпринимательской деятельности должны уведомить соответствующие контролирующие органы о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. До уведомления хозяйствующие субъекты не могут осуществлять предпринимательскую деятельность, а органы контроля не могут проводить в отношении данных лиц меры контроля за осуществлением данного вида деятельности. Перечень работ и услуг, в отношении которых должно предоставляться уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности утвержден в Постановлении Правительства РФ от 16.07.2009 № 584.  На сегодняшний день, список состоит из 44 видов предпринимательской деятельности, включая производство одежды, мебели, продуктов питания, оказание транспортных, гостиничных услуг и т.п.

2)  Принцип презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Данный принцип закреплен в ГК РФ, согласно которому добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагается (п.5 ст. 10 ГК РФ). То есть, действия ИП и ЮЛ считаются добросовестными, а осуществляемая ими деятельность соответствует требованиям закона, пока не доказано иное. Отсюда следует, что виновность субъекта предпринимательской деятельности доказывает органом, осуществляющий контроль. Лицо, в отношении которого проводится контроль свою невиновность доказывать не обязано.

3)  Принцип открытости и доступности информации об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно п.3 ст. 15 Конституции РФ: законы подлежат опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Соответственно, при осуществлении государственного контроля в предпринимательской сфере контролирующие органы не вправе скрывать те факты или обстоятельства, которые должны быть известны проверяемому субъекту. Данный принцип направлен на обеспечение необходимой степени прозрачности процедуры государственного контроля, кроме случаев распространения информации, запрещенной или ограниченной законом (например, ФЗ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне», ФЗ от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне»).Открытой и доступной для ЮЛ и ИП должна быть также информация: об организации и о проведении проверок; о результатах проведения проверок; о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий, выявленных нарушении.

4)  Принцип проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля, органа муниципального контроля, их должностных лиц.

Другими словами, процедура проведения контрольных мероприятий должна быть обоснована наличием советующих полномочий органа. Осуществление контроля самовольно хозяйствующим субъектом недопустимо. Решения, вышедшие за пределы полномочий проверяющих органов, подлежат отмене. В некоторых случаях, при определении компетенции проверяющих субъектов могут быть допущены ошибки, позволяющие толковать содержание полномочий иным образом. В таких ситуациях, необходимо четко разбираться в вопросе наличия или отсутствия права проводить проверку у контролирующих органов.

5)Принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Данный принцип тесно взаимосвязан с четвертым принципом. Указанный принцип закрепляет невозможность проведения проверок в отношении одного субъекта нескольких проверок, имеющих в своем предмете тот же самый круг вопросов. Таким образом, не должны допускаться дублирующие проверки обстоятельств, которые были уже проверены ранее.За этим должны следить органы прокуратуры, в первую очередь, на стадии согласования заявлений о проведении проверок, и при наличии оснований для этого, отказывать в выдаче согласования.

6) Принцип недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами

Этот принцип означает, что если законом не предусмотрено получение разрешительных документов, то требовать их наличия, проверяющий субъект не вправе. Другая ситуация, когда контролирующий орган может потребовать наличие лицензии, которая подлежит лицензированию в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».  Исключением из данного правила является обязанность уведомить органы государственного контроля, органы муниципального контроля о начале осуществления определенного вида деятельности. До соответствующего уведомления юридическое лицо, индивидуальный предприниматель осуществлять указанную деятельность не вправе.

7) Принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

То есть, любой контролирующий субъект должен осознавать, что в случае нарушения им действующего законодательства, привлечение его к ответственности подразумевается априори.

Также содержание данного принципа включает в себя ряд положений, благодаря которым проверяемый субъект вправе обжаловать действия проверяющего субъекта, воспользоваться своим правом на возмещение причиненного вреда и т.д. Кроме того, проверяющим субъектам не следует забывать о наличии ст. 19.6.1 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре) должностными лицами органов государственного контроля (надзора).

8) Принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.