V007420 Дипломная работа Совершенствование системы размещения государственного заказа с точки зрения их нормативного регулирования

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..……………………………………………………………………

1.1 Понятие, основные принципы и способы размещения государственных и муниципальных заказов ……………………....................................

1.2 Нормативно-правовое обеспечение закупок для государственных и муниципальных нужд……………………………………………………………

ГЛАВА 2. ПРОЦЕСС ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ   И МУНИЦИПАЛЬНЫХ  НУЖД  ………………

2.1 Планирование государственных и муниципальных закупок…………….

2.2 Размещение государственных и муниципальных заказов………………..

2.3 Участие бюджетных учреждений в государственных и муниципальных закупках……………………………………………………………………………

ГЛАВА 3. УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………………

3.1 Проблемы функционирования механизма  государственного заказа и пути их решения………………………………………………………………………..

3.2 Типичные нарушения законодательства в сфере закупок………………..

Заключение………………………………………………………………………..

Список использованной литературы…………………………………………….

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

На протяжении ряда лет в России мы наблюдаем тенденцию по увеличению  расходов федерального бюджета: в 2012 г. они составили 12895млрд. руб., 2015 г. – 15417млрд. руб., в 2016 г. – более 16 млрд. руб.

Необходимо отметить, что значительное увеличение расходов федерального бюджета было обусловлено, в первую очередь, ростом расходов на национальную экономику, увеличились социальные расходы и очень важную роль сыграли военные расходы и, в частности, траты на перевооружение армии. Очевидно, что на сегодняшний день основной макроэкономической проблемой  является уравновешенность доходов и расходов бюджета в условиях значительного падения цен на нефть. От равенства этих показателей зависит стабильность государства.  Управление расходами считается одной из наиважнейших проблем в нашем государстве. Это  связано с тем, что средства, выделяемые из государственной казны для финансирования отдельных отраслей экономики или социальной жизни страны, зачастую оказываются недостаточными и поэтому успешное действие системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики.  Этим предопределяется актуальность избранной темы, поскольку от рационального и законного использования бюджетных средств во многом  зависит экономическая и социальная обстановка в регионах и развитие нашей страны в целом.

На сегодняшний день идет процесс обновления законодательства в системе государственного и муниципального заказов для её большей адаптации к требованиям времени. Опыт в области государственных и муниципальных закупок товаров показал, что законодательство, их регулирующее, нуждается в совершенствовании. В условиях мирового кризиса нашим государством постепенно вырабатывается принципиально новый подход к  государственному регулированию  государственного заказа. Тем более, когда речь идет о разрастании коррупции в государственном аппарате. В кризисной ситуации повышение эффективности размещения государственного заказа может дать новые стимулы к экономическому развитию и улучшить условия равноправной конкуренции, что облегчит выполнение такой функция государства, как обеспечение положительной динамики общественной и экономической активности населения. Государственный способен стимулировать экономическую активность предприятий и предпринимателей в нормальных конкурентных условиях и служить механизмом подавления недобросовестной конкуренции.

С другой стороны, актуальность темы данной работы обусловлена тем, что условиях экономического кризиса в качестве меры поддержки предпринимательства особое внимание следует уделить формированию эффективной системы государственных заказов, обеспечивающей производство и поставку продукции или услуг для общественных нужд. Механизм размещения государственного заказа, как свидетельствует практика развитых стран, является наиболее гибким инструментом бюджетно-налоговой политики государства в деле стимулирования предпринимательской деятельности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости совершенствования аппарата государственного заказа, позволяющего эффективно осуществлять государством регулятивные воздействие в экономической и социальной сфере общества.

Проблемам эффективности аппарата государственного заказа в числе проблем государственного регулирования предпринимательства посвящены труды Виленского А., Белоусова Р., Емцова Р., Иноземцева В., Каплана Р., Клейнера Г., Кузнецова Ю., Куликова В., Мау В., Макарова Л., Мильнера Б., Радыгина А., Симонова В., Филатова В., Шестакова А. и др.

Однако существующие в организации размещения государственных заказов проблемы, снижающих эффективность этого элемента системы государственного управления, все еще очень велики, недостаточно исследованы и усугублены макроэкономическим кризисом.

Для того чтобы заказы распределялись не заранее определенным предприятиям, близким отдельным чиновникам, посредникам или иностранным компаниям, необходимо не только внести коррективы в Федеральный закон № 44-ФЗ, но и усилить борьбу с коррупцией, повысить прозрачность размещения госзаказов, расширять круг привлекаемых отечественных предприятий и малого бизнеса, совершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, использования комплексных методов управления инвестиционными проектами. На необходимость этого указывалось и в Бюджетном послании Президента РФ. Государственные закупки должны использоваться в качестве инструмента управления структурными преобразованиями и стимулирования технологической модернизации.

При изучении Федерального закона № 44-ФЗ-основного нормативного документа, регламентирующего процедуру проведения закупок, вскрываются процессуальные проблемы, которые осложнят работу заказчиков при применении закона. Одна из целей настоящей работы – не только обозначить часть подобных проблем, но и наметить пути их решения.

Поэтому необходим и анализ теоретического и практического материала в условиях кризиса для выработки рекомендаций по повышению эффективности системы размещения госзаказа.

Объектом дипломной работы является правовая составляющая системы управления государственными закупками в бюджетной сфере.

Предметом данной работы выступает организация государственных закупок в бюджетных учреждениях.

Целью дипломной работы является разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию системы размещения государственного заказа с точки зрения их нормативного регулирования.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. Провести теоретический анализ сущности и содержания процесса организации государственных закупок.

2. Исследовать опыт формирования и исполнения государственных и муниципальных заказов в бюджетной сфере.

3. Разработать предложения по совершенствованию системы государственных закупок в бюджетных учреждениях.

Практическая значимость представленной работы заключается в определении проблем осуществления государственного и муниципального заказа и поиске путей их решения (в поиске путей оптимизации системы организации и исполнения государственного контракта).

ПОНЯТИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие, основные принципы и способы размещения государственных и муниципальных заказов в России

На сегодняшний день основой контрактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд является понятие государственного (муниципального) заказа.

Рассматриваемая нами категория в зарубежных странах называется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ» .

Государственный заказ можно и нужно рассматривать не только  как экономическую категорию, но в большей степени как правовую категорию. Очевидно, это смешанная категория, объединяющая в себя как экономические, так и юридические признаки. Государственный заказ, как полагает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т.д. .

С позиции экономики государственный заказ как экономическое категория являет собойконкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). Государственный заказ определяется государственными органами и оплачивается из средств государственного бюджета с целью изготовления продукции, выпуска товаров, проведения работ, в которых заинтересовано государство .

Термин «государственные закупки»,  не совсем идентичен понятию «государственный заказ». В спецлитературе определено, что государственные закупки – это часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета.

Такие закупки осуществляются государством для нужд собственного потребления (закупки оборудования, вооружений) и в целях обеспечения потребления населением и резервирования (например, государственные закупки зерна и продовольствия)» . Успешное действие системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики.

С позиции права государственный заказ выступает юридической формой закупок товаров, работ или услуг для нужд государства или муниципальных образований, а точнее – органов государственной власти и местного самоуправления и бюджетных учреждений.

Государственный заказ также выступает как отраслевой подинститут гражданского права, обеспечивающий государственными закупками нормальную деятельность государственных органов и учреждений.

В научной спецлитературе можно встретить следующие определения государственного заказа, как правовой категории.

А.Н. Асаул, В.П. Грахов и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как «перечень товаров, работ и услуг, планируемых к закупке за счет бюджетных средств» .

В.И. Кузнецов под государственным заказом имеет ввиду «публично-правовой институт реализации Конституции РФ, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права» .

К.В. Кичик полагает, что «государственный (муниципальный) заказ являет собой конкретизированные потребности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте (нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу, среди неопределенного круга лиц - потенциальных поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащем необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд» .

Государственный заказ нужно рассматривать в широком и узком смыслах.

В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ . Это обусловлено тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет казенных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей» . В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть» .

Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают соответствующие одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В спецлитературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, которое является общим и для государственной и для муниципальной собственности . И в то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности» .

Существует и подход к государственному заказу, как управленческой категории.

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать «совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового аппарата, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления» .

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля» .

Итак, государственный (муниципальный) заказ – сложное социально-экономическое и правовое понятие, обусловленное необходимостью обеспечения органов государства и местного самоуправления, бюджетных учреждений в товарах, работах, услугах.

Далее в работе рассмотрим основные принципы государственного (муниципального) заказа.

Принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок выражены в свободном и бесплатном доступе всех желающих к информации о закупках. Реализация этого принципа осуществляется путем создания единой информационной системы, которая являет собой совокупность информации из баз данных и информации о закупке, в том числе, такие составляющие, как планы закупок, планы-графики, информацию о реализации опубликованных планов; информацию о предстоящих  и уже осуществленных закупках, об исполнении контрактов; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатах и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок, иную информацию и документы. Размещаемая информация должна быть полной и достоверной, то есть этой информации должно быть достаточно для того, чтобы потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители) могли принять обоснованные и объективные решения относительно участия в закупках.

Принципы открытости и прозрачности также позволяют гражданам и организациям осуществлять общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Так, общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль, дается право направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, которые заказчики обязаны рассмотреть и предоставить необходимую информацию. При этом не делается исключений и для закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Следовательно, информацию по закрытым процедурам заказчик не всегда обязан размещать в единой информационной системе, но общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль, предоставлять обязан .

Принцип обеспечения конкуренции нацелен на создание равных условий для участников закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Участником закупки законодатель признает любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, При этом принятый немногим ранее Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»  определил участников закупки более широко, указав, что участником закупки могут быть также несколько юридических лиц, несколько физических лиц или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки. Возможно, законодатель не предусмотрел множественность лиц на стороне участника закупки для контрактной системы ввиду сложности реализации и спорности этой нормы – достаточно трудно разграничить объединение лиц для участия в закупке и сговор хозяйствующих субъектов с целью ограничить конкуренцию на рынке.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершать действия, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Принцип стимулирования инноваций подразумевает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Для целей Закона о контрактной системе понятия «инновационность» и «высокотехнологичность» не определены. Однако для коммерческих закупок приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 1 ноября 2012 г. № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации»  определено, что относится к инновационной и высокотехнологичной продукции. Согласно указанному акту товар считается инновационным, если при его производстве используются впервые внедренные результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; потребительские свойства товара являются улучшенными по сравнению с имеющимися аналогами или, в отсутствие прямых аналогов, имеются качественно. Юридическая наука и правоохранительная практика новые потребительские (функциональные) характеристики, в том числе повышающие конкурентоспособность товара, или новый способ применения товара, позволяющий расширить область его использования. Высокотехнологичная продукция должна создаваться предприятиями наукоемких отраслей с участием высококвалифицированного, специально подготовленного персонала.

Таким образом, Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определил для создающейся контрактной системы принцип обеспечения конкуренции и принцип стимулирования инноваций, которые в определенных ситуациях могут конфликтовать друг с другом. Так, например, при описании объекта закупки документация о закупке может содержать указание на товарные знаки, при этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», но инновационная продукция отличается улучшенными свойствами по сравнению с имеющимися аналогами. Иными словами, если заказчик хочет закупить инновационную продукцию, которая по определению не должна иметь аналогов, то он формально должен допускать и эквивалент. Каким из принципов заказчику необходимо руководствоваться в спорных ситуациях, - непонятно, так как, применив один принцип, он рискует нарушить другой.

Принцип профессионализма заказчиков предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих знаниями и навыками в сфере закупок. Заказчики, специализированные организации принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования своих сотрудников, занятых в сфере закупок, в том числе путем обучения и переобучения в сфере закупок.

Принцип профессионализма заказчик реализует путем создания контрактной службы заказчика или введения должности контрактного управляющего, которые должны качественно и эффективно организовать и реализовать всю деятельность по планированию и осуществлению закупок. Создание такой службы потребует большого количества ресурсов, начиная с формирования штата сотрудников, привлечения высококвалифицированных специалистов и заканчивая их переобучением. Согласно ст. 38 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Но на данный момент у заказчиков, как правило, имеется лишь один сотрудник, прошедший обучение в сфере закупок, а исходя из смысла закона о контрактной системе, все работники контрактной службы должны пройти обучение в сфере закупок.

Помимо контрактной службы у заказчика должна быть создана хотя бы одна комиссия по закупкам, в состав которой по замыслу законодателя должны также включаться преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок.

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок означает, что контрактная система основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, а также аудита и контроля в сфере закупок.

Согласно этому принципу предполагается создать единые механизмы регулирования закупок на всей территории страны, без каких-либо исключений и особенностей для отдельных видов экономической деятельности и отраслевой принадлежности заказчика.

При этом, например, Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям на стадии обсуждения законопроекта о контрактной системе именно принцип единства контрактной системы считал основным ее недостатком, предполагающим универсальность продукции, работ, услуг независимо от вида экономической деятельности и отраслевой принадлежности товаропроизводителя, отмечая, что научно-исследовательские работы, особенно проводимые на ранних стадиях исследований, имеют свою специфику, для них характерна высокая степень неопределенности и новизны ожидаемого результата .

Продекларирован законодателем также принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Суть этого принципа обозначена в статье 12 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: лица, ответственные за проведение закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это вполне соотносится с общепринятым пониманием результативности и эффективности. Результативность – это степень достижения запланированных результатов, а эффективность – соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами . При этом вышеуказанные лица несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.

Читая статью 6 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», можно среди принципов выделить принцип эффективности осуществления закупок. Однако в статьях 7-12 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в которых приводится толкование принципов контрактной системы, такой принцип отдельно не рассматривается, и фраза, читаемая как принцип, является продолжением принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, который в итоге звучит так: «...ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок». Исходя из этого, законодателю необходимо исправить эту неточность: либо исправить грамматическую ошибку в ст. 6 и слово «эффективности» заменить на слово «эффективность», либо признать наличие принципа эффективности и описать его (по аналогии с другими принципами).

В целом выделение принципов контрактной системы – основ, на которых базируются все нормы в сфере закупок, - это положительная тенденция, которая может свидетельствовать также о том, что появляются предпосылки для создания самостоятельного правового института контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Значительное нововведение принятого Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» касается изменения перечня способов осуществления закупок.

По сравнению с законом № 94-ФЗ указанный перечень существенно вырастет: появляется процедура запроса предложений (симбиоз запроса котировок и открытого конкурса), процедура 2-хэтапного конкурса (открытого и закрытого), конкурса с ограниченным участием (открытого и закрытого), электронный аукцион (аналог современного ОАЭФ), закупка у единственного источника .

Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения поставщика. Кроме этого, несколько уточняются существующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов.

С принятием нового закона было несколько изменено основное направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от закона № 94-ФЗ, согласно которому основным способом является открытый аукцион в электронной форме, в контрактной системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство закупок методом открытого конкурса.

В целях соблюдения интересов участника размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения) не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок или его размера. Законом № 44-ФЗ были введены две новые разновидности конкурсных процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса.

На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те, кто направил заявки на первом этапе.