K004445 Дипломная работа Профилактика коррупционных рисков в сфере государственного и муниципального управления на примере города Москвы

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. История развития и современное состояние правового регулирования профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления 7

1.1. Эволюция запретов, связанных с коррупционными рисками, в сфере государственно-муниципального управления 7

1.2. Нормативно-правовое регулирование профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления 15

Глава 2. Антикоррупционные функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов публичной власти в г.Москве….……………………………………………24

2.1. Основные антикоррупционные функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов публичной власти 24

2.2. Вспомогательные антикоррупционные функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов публичной власти 38

Глава 3. Разработка и принятие мер профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления в г.Москве…………………………………………………………………………51

3.1. Меры профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления 51

3.2. Разработка и принятие профилактических мер в борьбе с коррупцией 62

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 72

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 78

 ВВЕДЕНИЕ

В современных социально-экономических и политических условиях Российская Федерация столкнулась с множеством вызовов и угроз. Одной из проблем, которая существенно препятствует проведению многих государственных преобразований, нарушает права и законные интересы физических и юридических лиц, взаимодействующих с органами государственной власти и управления, является проблема коррупции. Эта проблема затрагивала публичные интересы государств практически на всем протяжении развития человеческой цивилизации и государственности. Вследствие коррупции разрушалось множество империй, были подорваны основы государственного суверенитета целого ряда государств, причинен огромный моральный и материальный ущерб.

Проблема коррупции - это проблема, которая не может быть решена в короткий промежуток времени. Для ее решения практически каждому государству требовалось определенное время, в течение которого формировалось законодательство о противодействии коррупции, создавались необходимые структуры, призванные ей противодействовать, развивалось гражданское общество и т.д. Именно по такому эволюционному пути шли многие в настоящее время уже индустриально развитые государства. В чем-то похожий процесс идет сегодня и в Российской Федерации.

Проблема противодействия коррупции, а в некоторых случаях и коррупционным рискам носит достаточно актуальное значение. В этой связи существует объективная необходимость рассмотрения тех административно-правовых механизмов, реализация которых может способствовать противодействию коррупционным рискам в системе государственной гражданской службы Российской Федерации, а именно запретов обусловленных ее режимом. Связано это с тем, что запреты и ограничения занимают центральное место в содержании антикоррупционных стандартов

служебного поведения государственных гражданских служащих. В современный период существует объективная необходимость формирования антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, которые бы являлись составной частью их административно-правового статуса. Антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные для государственных гражданских служащих, должны включать комплекс запретов, ограничений, обусловленных государственной службой, требования профессиональной этики, а также служебные средства стимулирующего характера .

Объектом настоящей работы являются общественные отношения, возникающие по поводу профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты в сфере профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления, а также теоретические суждения исследователей, касающиеся данного вопроса.

Цель настоящего исследования заключается в комплексном исследовании профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления.

В соответствии с целью исследования определены следующие задачи, решение которых составляет содержание данной работы:

 проследить эволюцию запретов, связанных с коррупционными рисками, в сфере государственно-муниципального управления;

 охарактеризовать нормативно-правовое регулирование профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления;

 определить основные антикоррупционные функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов публичной власти;

 исследовать вспомогательные антикоррупционные функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов публичной власти;

 выявить меры профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления;

 рассмотреть разработку и принятие профилактических мер в борьбе с коррупцией.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации , Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» , Указ Президента РФ от 08.03.2015 № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции» , Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» , Указ Президента РФ от 08.07.2013 № 613 «Вопросы противодействия коррупции» , Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» , Указ Президента РФ от 14.02.2014 № 80 «О некоторых вопросах организации деятельности по противодействию коррупции» , Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» , Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» , а также другие нормативные акты.

Теоретическую основу настоящей дипломной работы составили труды таких авторов как Агеев В.Н., Андриченко Л.В., Белов А.Н., Беляева О.А., Бикеев И.И., Будай С.Н., Ефременков О.Н., Зенькович В., Кабанов П.А., Костенников М.В., Кривоносов Д.А., Кузнецов А.Н., Куракин А.В., Лопатин В.Н., Малыгин А.Я., Малько А.В., Шевелевич А.А., и ряда других.

Методологическую основу составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция), традиционно-правовые методы (формально-логический).

Структура настоящей работы состоит из трех глав, объединяющих шесть параграфов, введения, заключения и библиографии.

Глава 1. История развития и современное состояние правового регулирования профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления

1.1. Эволюция запретов, связанных с коррупционными рисками, в сфере государственно-муниципального управления

Следует отметить, что запреты в системе государственной службы появились достаточно давно. При Александре III был принят Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» (1884) . Интересно сказать, что данный документ получил свою теоретическую оценку еще в XIX в. Так, А.Д. Грабовский, анализируя положения Устава «О службе гражданской», а также Указа «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях», говорил о том, что нахождение на службе сопряжено с ограничениями некоторых частных прав должностных лиц. Ограничения эти вытекают главным образом из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращена в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении .

Согласно Уставу «О службе гражданской» ограничения для лиц, состоящих на службе, состояли в следующем: служащим чиновникам запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им от правительства; служащим чиновникам запрещалось входить в подряды и поставки как под своим именем, так и под именем своих жен, в

тех местах, где они служат, равным образом им запрещалось участвовать в сделках через других (подставных) лиц; служащим чиновникам запрещалось быть залогодателями на подряды и поставки по месту служения; жены данных чиновников ни сами, ни через подставные лица не могли быть залогодательницами по подрядам в местах служения мужей; служащим чиновникам запрещалось как во время составления условий, так и во время исполнения договоров, совершенных по месту их служения, входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками; служащим чиновникам воспрещалось быть поверенными в местах, где они состоят на службе, и т.д. Специально воспрещалось: должностным лицам акцизного управления устраивать вновь и брать в аренду винокуренные заводы в губерниях, где они состоят на службе, а также содержать табачные плантации, фабрики, оптовые склады, другие заведения, в коих производится торговля табаком; казначеям всем ведомств продавать и передавать свои имения и отдавать в ссуду капитал без разрешения начальства и без соблюдения правил, установленных гражданским законом; участие в золотом промысле запрещалось служащим горного управления, полицейским чиновникам, данный запрет касался также жен и детей данных чиновников; служащим по соляному управлению, их женам и детям воспрещалось торговать солью; рудный промысел запрещался служащим, а также их женам и детям, проживающим в Сибири, и др.

Необходимо отметить, что согласно Уставу «О службе гражданской»  такие запреты относились как к высшим, так и к низшим чиновникам тех мест, в которых торги, подряды и продажи производились. Ограничения касались и тех чиновников, которые по своей обязанности участвовали в организации упомянутых мероприятий. На чиновников в других местах служения, никакого участия в производстве торгов, подрядов и продаж не имеющих, ограничения не распространяются. Как следует из вышесказанного, в соответствии с Уставом «О службе гражданской» государственная служба признавалась несовместимой с участием в хозяйственной деятельности, а также с участием в подрядных и договорных обязательствах и др. Наряду с этим, чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различных кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений .

Однако, как отмечается в научной литературе, некоторым чиновникам, как правило, низших классов, разрешалось участвовать в предпринимательской деятельности. Такое участие было возможно при условии, если оно не будет наносить вред интересам государственной службы и на него получено разрешение начальства, которое имело право запретить служащему участие в любой форме в делах частной компании в случае, если полагало, что это может повлечь отрицательные для интересов государственной службы последствия .

А.Д. Градовский по этому поводу отмечал, что «... мы не хотим сказать, что закон должен воспретить всякое частное занятие при службе. Существует большая разница между мелким чиновником, который ищет частных занятий ввиду скудности получаемого им содержания, и важным должностным лицом, которое получает от банка или железной дороги доходное место во имя своего служебного влияния и ради того «покровительства», которое оно может оказать или оказало уже данному предприятию. Этот вопрос с полным основанием должен обратить на себя внимание законодателя» .

Законом от 14 июня 1885 г. был установлен ряд запретов в отношении реализации права совмещать государственную службу с частными занятиями. Согласно принятым правилам ограничивались права служащих в участии в товариществах, компаниях и учреждениях, образованных как в России, так и за границей для действия в интересах Российской империи. Суть введенных ограничений состояла в следующем: должностные лица первых трех классов и высшего управления, а равно губернаторы, градоначальники, представители и члены судов не могут участвовать в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, акционерных обществ, а также кредитных учреждений. Исключения касались компаний и товариществ, имеющих предметом исключительно обработку сельскохозяйственных товаров в имениях, принадлежащих упомянутым лицам; эксплуатация минеральных богатств в тех же имениях; разрешалось участие в обществах взаимного поземельного и городского кредита, сельских ссудно-сберегательных касс, а равно в благотворительных кредитных установлениях .

Для эффективного выполнения названных предписаний закона составлялись списки должностных лиц, которым запрещалось совмещать службу с участием в хозяйственной деятельности. Списки утверждались высочайшей властью, кроме того, высокопоставленным чиновником было запрещено выступать поверенными хозяйствующих субъектов на государственной службе.

Служащим, которые не относились к первым трем классам и не были внесены в соответствующие списки, разрешалось принимать участие в учреждении компаний, товариществ, занимать в них должности и принимать на себя различные поручения, но с соблюдением следующих условий: служащий был обязан немедленно довести до сведения своего начальства, которое может ему воспретить участие в учреждении и в управлении предприятием, когда такое участие будет иметь вредные последствия для государственной службы; начальствующие лица обязаны наблюдать, чтобы занятие их подчиненными частных должностей не наносило ущерба государственной службе и чтобы эти лица не занимали места в таком предприятии; исполнение указанных правил обеспечивалось тем, что лица, принявшие участие в учреждении или в управлении названными предприятиями вопреки закону или запрещению начальства, обязаны были оставить службу. Если прошение об отставке не проводилось ими в течение трех месяцев, они увольнялись со службы без прошения. Высшие должностные лица, имеющие право по закону участвовать в некоторых предприятиях, равно лица, принявшие такое участие с разрешения своих начальств, обязаны были устранять себя в правительственных делах, которые касались предприятий, в которых они имели занятия и состояли в учреждении .

И. Ермилин, оценивая законодательство Российской империи о государственной гражданской службе, делает вывод о том, что Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» отличался более глубоким пониманием существа проблемы, которой он был посвящен, а также более совершенным уровнем юридической техники по сравнению со способом правовой регламентации близких по сути явлений, предлагаемых законодательством Российской Федерации о государственной службе .

Запреты в системе советской гражданской службы. Советская государственная служба началась с Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» . Запреты в системе гражданской службы позднее были закреплены в Постановлении СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» , Временных правилах от 21 декабря 1922 г. «О службе в государственных учреждениях и предприятиях», которые были утверждены Советом народных комиссаров РСФСР , и др. Появление данных документов далеко не случайно, так как проблема коррупции и взяточничества в системе советской государственной службы принципиально осуждалась на страницах периодической печати , а кроме теоретического обсуждения проблемы коррупции практическая борьба с коррупцией осуществлялась посредством предписаний Декрета СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» .

Несколько позднее (2 сентября 1922 г.) при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством, которая впоследствии разработала Положение о ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством. Деятельность таких комиссий весьма обстоятельно освещалась в периодической печати .

Следует подчеркнуть, что термин «взяточничество» в деятельности комиссии по борьбе со взяточничеством толковался достаточно широко. Так, Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем Циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи: участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу и др.; получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий; использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение .

Анализ данных положений позволяет говорить о том, что речь идет о борьбе с явлением гораздо более широким, нежели взяточничество, - речь идет именно о предупреждении и пресечении коррупции в государственном аппарате. Однако термин «коррупция» не использовался. Вообще в советской юридической литературе термин «коррупция» впервые появляется лишь в 1937 г. В это время публикуется сборник научных трудов «Проблемы уголовной политики», и в этом сборнике можно прочесть статью «Коррупция в фашистской Германии» .

Завершая краткий экскурс в историю становления советской гражданской службы, необходимо согласиться с имеющимися точками зрения о том, что «после Октябрьской революции 1917 г. было отменено дореволюционное законодательство о государственной службе, но при этом не было выработано полноценной правовой основы для советской государственной службы» .

В 90-е годы XX в. запреты и ограничения в системе гражданской службы содержались в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» , Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» , Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»  и др.

В науке вопросами коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления занимались многие ученые. Различные аспекты данной темы разработаны в трудах таких авторов как Агеев В.Н. , Андриченко Л.В. , Белов А.Н., Бикеев И.И., Будай С.Н. , Ефременков О.Н. , Зенькович В. , Кабанов П.А., Костенников М.В. , Кривоносов Д.А. , Кузнецов А.Н. , Куракин А.В., Лопатин В.Н. , Малыгин А.Я. , Малько А.В. , Шевелевич А.А. , и ряда других.

1.2. Нормативно-правовое регулирование профилактики коррупционных рисков в сфере государственно-муниципального управления

В ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законом; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора и др.

Законодательство о противодействии коррупции не статично, оно регулярно пополняется новыми предписаниями запретительного характера. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» определяет запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» , запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами лицам, замещающим (занимающим):

 государственные должности Российской Федерации;

 должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

 должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации;

 государственные должности субъектов Российской Федерации;

 должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или Генеральным прокурором Российской Федерации;

 должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;

 должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

 должности глав городских округов, глав муниципальных районов;

 супругам и несовершеннолетним детям указанных лиц;

 иным лицам в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Установленный запрет открывать и иметь счета (вклады) в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не распространяется на лиц, замещающих (занимающих) государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы в находящихся за пределами территории Российской Федерации официальных представительствах Российской Федерации и официальных представительствах федеральных органов исполнительной власти, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или Генеральным прокурором Российской Федерации, а также на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных лиц .

Несоблюдение данного запрета влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, определяющими правовой статус соответствующего лица.

Как отмечал О.Э. Лейст, запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкции за его совершение . Закон «О государственной гражданской службе» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако Закон не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий за нарушение запретов, связанных с гражданской службой. Данный вывод основывается на анализе ст. ст. 37, 57 Закона «О государственной гражданской службе РФ». Санкция за нарушение предписаний, касающихся запретов, обусловленных государственной службой, содержится в ст. 33 Закона «О государственной гражданской службе», где определяются общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, среди этих оснований и нарушение запретов, связанных с гражданской службой (п. 14).

Необходимо сказать, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, в некоторых государствах касаются и близких родственников соответствующего чиновника. В частности, в США декларации о доходах и имуществе в том же режиме, что и сам чиновник, подает его супруга (супруг). Запреты касаются также и получения близкими родственниками подарков, запреты касаются трудовой деятельности супруга и других близких родственников чиновника и др.

Вообще, как следует из сущности запретов, запреты, обусловленные режимом государственной службы, сводятся к тому, что они выражают отрицательную правовую мотивацию, предполагают снижение негативной активности, направлены на защиту общественных отношений, т.е. выполняют охранительную функцию, сообщают об уменьшении объема возможностей и т.д.