K004434 Дипломная работа Теоретические основы управления муниципальной собственностью

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью 6

1.1. Сущность муниципальной собственности 6

1.2. Механизм управления муниципальным имуществом 13

1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью 23

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ И ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В Г. НОРИЛЬСКЕ 27

2.1. Структура и нормативно - правовое обеспечение муниципальной собственности г. Норильска 27

2.2. Механизм управления муниципальной собственностью г. Норильска 31

2.3. Результаты деятельности муниципального образования г. Норильска по управлению муниципальным имуществом 38

ГЛАВА 3.  РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ Г. НОРИЛЬСКА 44

3.1. Основные подходы к совершенствованию системы управления муниципальной собственностью 44

3.2. Совершенствование системы управления муниципальной недвижимостью 53

3.3. Мероприятия по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом в г. Норильске 58

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 71

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 77

Приложение 1 85

Приложение 2. 86

Приложение 3 87

Приложение 4 88

Приложение 5 89

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы.Социально-экономическое развитие страны невозможно без мощного местного самоуправления, которое должно решать самостоятельно и под свою ответственность местные проблемы. В частности, это касается управления муниципальной (территориальной) собственностью, непосредственного участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления, а также взаимодействия территориальных общин, сотрудничества в реализации совместных проектов. Важное значение приобретает адаптация национальной законодательной базы по вопросам местного развития к европейским стандартам, установление правового режима муниципальной собственности и правовых основ управления объектами недвижимости территории. Настоящее объективно обусловило переосмысление места и роли местного самоуправления в системе гражданского общества, поиск наилучшей стратегии управления муниципальной собственностью, которая вполне соответствовала современным мировым и европейским стандартам, была направлена на обеспечение прав, свобод и законных интересов людей, проживающих на этой территории.

Как показывает опыт ряда зарубежных государств, дальнейшее усиление подобных тенденций чревато самыми непредсказуемыми последствиями, вплоть до установления тотальной экономической зависимости муниципальных органов от государства и дезорганизации местного самоуправления как такового. Поскольку допустить этого в современной России нельзя ни при каких обстоятельствах, необходимы активные меры со стороны ученых и политиков в направлении поиска эффективных механизмов управления муниципальной собственностью местными органами власти.

Актуальность темы дипломного проекта определяется необходимостью совершенствования управления муниципальной собственностью, повышения его эффективности.

Цель работы–провести анализ системы управления муниципальным имуществом г.Норильска и разработать предложения по ее совершенствованию.

Для достижения цели, поставленной в работе, необходимо решить следующие задачи:

- определить степень разработанности положений действующего законодательства в части правового и практического регулирования деятельности муниципальных образований по управлению муниципальным имуществом;

- исследовать и проанализировать деятельность органов управления муниципальным имуществом в г. Норильск;

- проследить возможные пути совершенствования управления муниципальной собственности.

Объект исследования - органы управления муниципальной собственностью г. Норильска.

Предмет исследования - деятельность органов управления муниципальной собственностью г. Норильска.

Практическая значимость настоящей работы состоит в том, что нами предлагается усовершенствовать подходы к управлению муниципальным имуществом посредством создания местной нормативно-правовой базы, а также создания информационного банка данных муниципального имущества, поскольку достоверная и своевременная информация как ресурс качественно влияет на принятие управленческих решений.

Нельзя сказать, что данная проблема на сегодняшний день является абсолютно не изученной. Вопросы эффективного управления муниципальной собственностью в наши дни достаточно актуальны, им уделяется довольно серьезное внимание со стороны научной общественности. Активно в этой области работают Игнатов В. Г., Рудой В.В. и др.

Между тем, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его экономических основ в частности, имеется еще немало нерешенных методологических, теоретических и практических вопросов.

Методы исследования: монографический, аналитический, экономико- статистический, графический, табличный.

Глава 1. Теоретические основы правового регулирования деятельности муниципальных образований по управлению муниципальным имуществом

1.1. Сущность муниципальной собственности

Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любой политической власти. Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне, а потому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.

Гражданский кодекс РФ законодательно закрепил это право и установил, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (ст. 215, п.1). Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой устанавливается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения. Рассмотрим указанные правомочности, раскрыв понятия, приведенные в научной литературе:

«- владение — «начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности;

- пользование — отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя;

- распоряжение — наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации» .

Основанием возникновения любой собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: «1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам; 2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Исходя из этого, собственность может быть охарактеризована не только как имущество (единство материальных и нематериальных активов), в отношении которого экономический субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения, но и 1) как отношения между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны и любой субстанцией материального мира (объектом) — с другой, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; а также 2) как общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам (и прежде всего к средствам производства)» .

Публичный характер муниципальной собственности определяет необходимость значительного участия граждан муниципального образования в управлении и распоряжении ею. Поскольку представительный орган местного самоуправления является основным органом, определяющим политику муниципального образования, состоящим из непосредственных представителей населения, то он и решает наиболее существенные вопросы в данной сфере. В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  2004 г. к исключительной компетенции представительного органа в финансово-экономической области отнесены: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Специальная компетенция других органов местного самоуправления по осуществлению правомочий собственника муниципального имущества определяется уставом муниципального образования. Но, как правило, исполнительно-распорядительные функции в области управления муниципальной собственностью муниципального образования осуществляет другой орган местного самоуправления — местная администрация, а также созданные ею органы. Более того, данные полномочия могут осуществлять также должностные лица местного самоуправления (например, глава муниципального образования).

Права органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью являются составной частью всего комплекса их правомочий по участию в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования. Вместе с тем статус этих органов применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями.

Наиболее верным представляется подход гражданского законодательства к определению статуса органов местного самоуправления в отношении управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Гражданский кодекс РФ определяет, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст.124). Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов .

Данное положение, во-первых, указывает на то, что органы местного самоуправления вступают в гражданские правоотношения не от своего имени (в отличие от граждан и юридических лиц), а от имени муниципального образования, что обусловливается их публичным интересом. Иначе говоря, органы местного самоуправления, осуществляя те или иные полномочия, выступают в интересах всего населения муниципального образования и не имеют собственных (частных) интересов как, например, юридические лица. Во-вторых, органы местного самоуправления не могут произвольно участвовать в тех или иных отношениях: все необходимые для этого полномочия должны быть закреплены в соответствующих нормативных актах муниципального образования (в частности, в Уставе муниципального образования и Положениях о них). Таким образом, гражданская дееспособность муниципального образования распределяется между различными органами местного самоуправления в зависимости от существа выполняемых ими функций (например, комитет по управлению имуществом осуществляет отчуждение муниципальной собственности от имени муниципалитета, тогда как управление образованием — функции собственника муниципальных образовательных учреждений).

Воспринимая в целом логику ГК РФ, Федеральный закон об общих принципах 2004 г. в то же время не всегда ей следует. Если в ст. 51 говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования (что соответствует конструкции ГК), то в ст. 41 того же закона, описывающей статус органов местного самоуправления, в качестве лиц, выступающих от имени муниципального образования, названы лишь глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления. Одновременно с этим в той же статье упоминается об органах местного самоуправления как юридических лицах в статусе муниципальных учреждений. Налицо существование явной коллизии в описании статуса субъектов управления муниципальной собственностью .

ФЗ об общих принципах 2004 г. в ст. 51, 52 дает достаточно широкое толкование гражданских прав органов местного самоуправления. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, с соблюдением требований ГК РФ.

Анализ этих норм в совокупности со ст. 41 ФЗ 2004 г., наделяющей органы местного самоуправления статусом юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений, позволяет прийти к выводу о том, что муниципальные учреждения вправе совершать все вышеперечисленные функции, то есть они не только являются владельцами муниципальной собственности, но и обладают правами ею распоряжаться, в том числе создают и прекращают деятельность муниципальных предприятий и учреждений, что на самом деле противоречит самой сути муниципальных учреждений как самостоятельных субъектов права, имеющих имущество в оперативном управлении (ст. 296 ГК) и крайне ограниченных в правах распоряжения им (ст. 298 ГК).

В качестве одной из проблем в определении статуса органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальной собственностью следует назвать также споры вокруг применения п. 4 ст. 66 ГК РФ: «... органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товарищества на вере, если иное не установлено законом» .

Помимо органов местного самоуправления представителями муниципального образования в управлении муниципальной собственностью могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане (п. 3 статьи 125 ГК РФ). Однако данные случаи должны быть предусмотрены соответствующими нормативными актами, а в отношении указанных субъектов издается специальное поручение органов местного самоуправления. В связи с этим во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, согласно которым участником создаваемых в интересах муниципальных образований хозяйственных обществ выступают специально созданные для этих целей муниципальные учреждения.

Понятие имущества ГК РФ также не раскрывает, определяя его в составе объектов гражданских прав: согласно статье 128 «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права...».

Гражданский кодекс РФ также указывает на то, что законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отдельного закона, который специально регулировал бы данный вопрос, не принято.

В настоящее время лишь анализ некоторых законодательных актов, посвященных специальному регулированию, позволяет сделать некоторые выводы (и то с оговорками) относительно видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности. Например, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»  в переходных положениях относит к имуществу, которое может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, имущество, запрещенное к приватизации актами Президента и федеральными законами на момент вступления в силу части первой ГК РФ. Однако это правило действует, если иное не установлено законодательством РФ .

Таким образом, можно сделать вывод, что структурной основой муниципальной собственности является муниципальное имущество, которое по своей сути может различаться в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения.

1.2. Механизм управления муниципальным имуществом

В настоящее время, рассматривая муниципальную собственность как экономическую категорию, авторы многочисленных статей и ряда крупных монографий все чаще поднимают проблему совершенствования функционально-организационных механизмов управления муниципальным имуществом .

На данный момент во многих муниципальных образований создан орган по управлению муниципальным имуществом.

Функциональное содержание системы управления муниципальным имуществом представляет собой перечень задач, которые можно объединить в базовый набор конкретных функций управления.

Распоряжение муниципальным имуществом включает мероприятия по передаче объектов муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование, сдачу в аренду, приватизацию. Реализация этих мероприятий происходит посредством заключения арендных договоров, заключения договоров на хозяйственное ведение и оперативное управление, управление муниципальными унитарными предприятиями, приватизацию.

Сдача в аренду муниципальной собственности (земельных участков, нежилых, движимого имущества) нацелена на получение доходов в городскую казну, освоение и развитие объектов социально-культурного назначения. Объектом управления в данном случае является деятельность по заключению арендных договоров.

Содержание этой деятельности отражено в следующих операциях:

«- анализ и проверка поступивших на рассмотрение заявлений на оформление договоров аренды земельных участков: проверка комплектности прилагаемого пакета документов, оповещение заинтересованных лиц о своевременном предоставлении информации и документов, не обходимых для дальнейшего оформления договоров;

- подготовка договоров аренды нежилых помещений;

- подготовка соглашений о задатке при заключении договоров аренды;

- предоставление проектов договоров аренды земельных участков землепользователям для подписания со своей стороны;

- оформление договоров аренды на земельные участки, на недвижимое имущество, движимое имущество, дополнительных соглашений к ним и соглашений о прекращении их действия;

- подготовка запросов в подразделения комитета на получение заключений, позволяющих определить правомерность оформления до говоров и решений Комитета по управлению имуществом администрации;

- оформление запросов в подразделения комитета на получение

заключений, для своевременного и правомерного оформления договоров земельной аренды;

- подготовка материалов для проведения государственной регистрации договоров аренды, субаренды и изменений к ним по нежилым помещениям» .

Мероприятия по сдаче объектов в хозяйственное ведение, оперативное управление или безвозмездное пользование объединены функцией управления муниципальным имуществом и направлены на поддержку муниципальных предприятий, которые имеют важнейшее социально-экономическое и культурное значение для населения города. Прибыльность этих предприятий не является самоцелью для городского управления. Но комитет заинтересован в снижении их убыточности и в хозяйственном развитии.

Содержание указанной деятельности включает:

«- оформление запросов в подразделения комитета на получение заключений, позволяющих определить правомерность оформления до говоров, проектов, постановлений и решений комитета;

- подготовка и согласование проектов решений комитета, проектов постановлений главы города, распоряжений администрации города о передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование;

- оформление договоров о порядке использования муниципального имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования, а также дополнительных соглашений к ним договоров о порядке передачи муниципального имущества на ответственное хранение, актов приема-сдачи имущества.

Содержание договора, несомненно, влияет на эффективность использования муниципальной собственности. Но в настоящее время комитет по управлению имуществом разработал ряд мероприятий экономического характера в рамках управления муниципальными унитарными предприятиями и ценными бумагами:

- учет неплатежеспособных предприятий;

- участие в проведении мероприятий, направленных на предотвращение несостоятельности предприятий муниципальной собственности;

- разработка предложений и определение реальных мер, направленных на оздоровление финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, имеющих неудовлетворительную структуру баланса и предоставление их в администрацию города.

Приватизация муниципального имущества проводится с целью увеличения доходов в городскую казну и предусматривает:

- разработку проекта программы приватизации муниципального имущества, участие в ее реализации;

- составление комиссий по приватизации муниципальных предприятий, подготовку заключения на приватизацию объектов;

- координацию работы по оценке стоимости приватизируемых муниципальных предприятий;

- регистрацию и рассмотрение заявок на приватизацию муниципального имущества и земельных участков;

подготовку предложения по приватизации муниципального имущества и земельных участков и вынесение их на рассмотрение комиссии по приватизации;

- занесение в электронную базу данных комитета информации о приватизации объектов муниципального имущества и земельных участков;

- осуществление в соответствии с действующими нормативными актами продажи муниципального имущества и земельных участков на конкурсах и аукционах» .

Данные об основных направлениях и этапах деятельности по распоряжению муниципальным имуществом позволят нам подробно описать содержание управленческой деятельности, реализацию общих функций управления. Объектом нашего изучения стали наиболее дифференцированные, имеющие четкую структуру и обеспеченные управленческими документами функции планирования и контроля. Основную задачу по управлению муниципальным имуществом составляет анализ содержания этих функций на предмет соответствия целям, объективно определяющим деятельность комитета по распоряжению муниципальным имуществом.

Планирование как общая функция управления охватывает все этапы реализации конкретных функций управления. В этом случае она приобретает характеристики оперативного планирования. Но прежде чем будут составлены планы производственных функций, организация должна составить стратегический план развития. Стратегический план разрабатывается на основе тщательного изучения внешней среды, которое предполагает тщательное изучение состояния объектов муниципальной собственности, условий выполнения договоров, оценку рынка недвижимости, ценных бумаг, деловой активности, динамики арендных цен.

На уровне реализации производственных функций собирается более подробный комплекс информационных материалов, который может служить базой для стратегического планирования. Он включает:

- базу сведений об арендаторах, банковских реквизитах аренда торов и другой информации, необходимой для заключения договоров аренды земельных участков, определения сроков аренды и целевого использования земельных участков;

- базу данных о поступлении денежных средств в бюджет за аренду муниципального имущества и земельных участков;

- учет имущества муниципальной казны;

- учет свободных нежилых помещений муниципальной собственности, определение технического состояния помещений, возможности

их дальнейшей эксплуатации;

- показатели финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий;

- результаты анализа экономического и финансового положения муниципальных предприятий;

- данные о финансово-хозяйственной деятельности обществ, соучредителями которых является администрация города в лице Комитета по управлению имуществом;

- данные о поступлении в бюджет города всех видов денежных средств от эксплуатации муниципальных унитарных предприятий и размещения ценных бумаг, в том числе и дивидендов .

Весь комплекс данных по анализу внешней ситуации ложится в основу перспективного плана, на основании которого разрабатываются квартальные, месячные планы работы комитета.

Второй составляющей стратегического управления является контроль. Контроль в его широком, истинном смысле определяется как процесс обеспечения достижения организацией своих целей, а также как явление, носящее не локальный, а глобальный характер. Он распределен в рамках управленческой деятельности. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех действий и функций управления. Он позволяет определить, достигнута цель таких действий или нет, и тем самым «дает санкцию» для перехода к последующим шагам, связывая все звенья цепи управления в единое целое. Отсюда очевидна высокая значимость контрольной функции.

Функция контроля над деятельностью по управлению и распоряжению муниципальным имуществом по объекту контроля делится на правовой контроль, контроль над соблюдением условий договоров, экономический контроль.

Правовой контроль предусматривает:

- проверку на соответствие требованиям законодательства проектов договоров, соглашений и иных документов, представляемых на подпись председателю Комитета;

- проведение правовой экспертизы документов по вопросам собственности, приватизации и управления муниципальным имуществом;

- обобщение и анализ правоприменительной практики по вопросам собственности, приватизации и управления муниципальным имуществом;

- участие в разработке предложений по совершенствованию системы управления и распоряжения муниципальным имуществом .

Контроль над соблюдением условий договоров о пользовании муниципальным имуществом предусматривает целый комплекс мероприятий аналитического и практического характера по выявлению нарушений в выполнении арендных обязательств, использовании объектов не по назначению и предотвращению этих нарушений в будущем:

- контроль над сроками прекращения действия договоров аренды

и сроками изменения арендной платы, исходя из условий договора нежилых помещений;

- контроль над сроками договоров о порядке использования имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования;

- выявление нарушений по оплате аренды земельных участков и соблюдению договорных обязательств;

- выявление используемых не по назначению объектов соцкультбыта;

- определение границ арендуемых площадей, нежилых площадей и площадей общего пользования;

- обследование помещений и составление актов их приема-передачи для подготовки соглашения о расторжении договоров аренды недвижимого имущества;

- формирование справок по задолженности по арендной плате;

- прием юридических и физических лиц по вопросам задолженности и сверки платежей за аренду муниципального имущества и земельных участков с оформлением ответствующих актов;

- уведомление неплательщиков арендной платы о необходимости

и о сроках погашения задолженности по арендной плате по аренде земельных участков;