K004431 Дипломная работа Основания и порядок обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия)

Глава 1 Основания и порядок обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых нарушены права и свободы граждан и организаций

§ 1 Основания подачи в суд заявления, объекты оспаривания. Подведомственность и подсудность дел об оспаривании решений, действий (бездействия)

Полное восстановление прав гражданина посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, обеспечивается правом на судебную защиту. Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.  

Рассматриваемые арбитражными судами в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании незаконных решений и действий (бездействия) государственных, муниципальных и иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, составляют самостоятельную категорию арбитражных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Специфика процессуального регулирования  рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, заключается в том, что эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с использованием арбитражной процессуальной формы, с учетом ряда норм, содержащихся в общих положениях АПК РФ .

Правом оспорить незаконное решение, действие (или бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, обладают  лица, которые считают, что это решение, действие (или бездействие):

- не соответствует закону либо иному нормативному акту;

- возлагает на них какие-либо обязанности, не предусмотренные законом (нормативным актом);

- создаёт  любые иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

 Заявителями  могут быть юридические лица и образования, не обладающие правами юридического лица, например, крестьянские (фермерские) хозяйства, органы территориального общественного  самоуправления, религиозные общины и иные лица, защищающие свои экономические права и интересы. Филиалы и представительства, в том числе иностранных компаний, могут обращаться в арбитражный суд от имени юридического лица при наличии соответствующих полномочий. Под гражданами понимаются как индивидуальные предприниматели, так и граждане, не обладающие статусом индивидуального предпринимателя.

Органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные органы, которые в соответствии с федеральным законом могут обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, вправе оспорить решения и действия (бездействие) властных органов и должностных лиц, нарушающие права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральное законодательство, регулирующие порядок    обжалования решений и действий тех или иных органов и должностных лиц, как правило, предоставляет заявителю право выбора: сразу обратиться в арбитражный суд или предварительно подать жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). Вместе с тем, законом может быть установлен порядок обязательного досудебного разрешения административного спора.   При подаче жалобы в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) срок для обращения в арбитражный суд исчисляется с момента, когда заявителю стало известно о результатах рассмотрения жалобы.

Основанием для возбуждения административного производства в арбитражном суде по делу об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в соответствии с ч. 2 ст. 197 АПК РФ является заявление заинтересованного лица с требованием о признании незаконными решений, действий (бездействия) указанных органов и лиц. Заявление может быто подано лицом в защиту своих собственных прав и законных интересов либо прокурором, а также органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами  в защиту публичных интересов.

В целях правильной формулировки заявляемых требований заявитель должен иметь представление о характерных особенностях ненормативных правовых актов, решениях, действиях и бездействии властных органов и должностных лиц и различиях между ними.

 По мнению В.В. Ефимовой , решения, упоминаемые в гл. 24 АПК РФ, в отличие от ненормативных правовых актов, имеют процедурный характер по отношению к материально-правовому обязательству, возникшему на основании принятия ненормативного правового акта или иных предусмотренных законом основаниях. Решение от действия  можно отличить, во-первых, по наличию соответствующих реквизитов, во-вторых, по содержанию (безусловная реализация полномочий).

В п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2)  указано, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия  для конкретных граждан и организаций.

Указанные решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. Письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (распоряжений, приказов), так и в произвольной, могут быть оформлены письмом, которым отказано в удовлетворении обращения.  Устная форма решения может быть выражена в  виде приказа совершить какие-то действия.

Оспаривание в суде решений, принятых в устной   форме,   представляет определенную сложность, так как требует сбора дополнительных доказательств. В письменных решениях четко выражена воля  должностного лица, органа, поэтому оспаривать их в судебном порядке  значительно легче, чем устное распоряжение.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение  прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль.  Если действия, нарушающие права и свободы граждан, определяются легко (например, запрет на торговлю, наложенный должностным лицом, осуществляющим санитарный надзор), то доказать бездействие сложнее.

К бездействию относится неисполнение органом  государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми или иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Бездействие органов власти, должностных лиц и служащих чаще всего проявляется в уклонении от определенных действий, вытекающих из их полномочий и должностных обязанностей.  К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Поскольку общество не всегда надлежащим образом информировано о полномочиях органов власти, об обязанностях конкретных должностных лиц, то их бездействие оспаривается гораздо реже, чем их решения.

  АПК РФ не содержит исчерпывающего перечня подлежащих рассмотрению в порядке гл. 24 решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности.

Объектом оспаривания могут быть различные решения и действия властных органов и должностных лиц в сфере административных, финансовых, налоговых и других публичных правоотношений: об отказе в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, об отказе в регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о приостановлении действия лицензии и др. Оспариваться могут решения, а также действия различных контролирующих органов (торговых инспекций, органов санитарного, пожарного, страхового, технического, банковского надзора, органов иммиграционного, валютного, ветеринарного контроля и др.), а также иных государственных и муниципальных органов или должностных лиц, принимающих решение и совершающих действие в сфере экономики.

К примеру, в соответствии с п. 1 ст. 36 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» ,  любое лицо вправе обжаловать как непосредственно в вышестоящем таможенном органе, так и в арбитражном суде решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность.

Помимо  решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, оспариваться в определенных случаях могут  также действия иных органов, наделенных теми или иными властными полномочиями государственных или муниципальных органов, если они приняты (совершены) в сфере административных или иных публичных правоотношений и затрагивают права и интересы субъектов экономической деятельности.

Это, например, решения Центрального банка РФ, принятые по вопросам банковского надзора, акты и действия администрации морских портов, решения саморегулируемых организаций, связанные с осуществлением возложенных на них административно-властных полномочий, и др.

Следует отметить, что АПК РФ относит к объектам оспаривания не только действия, но и бездействие властных органов и должностных лиц, поскольку нередко нарушение прав и законных интересов хозяйствующих объектов нередко происходит тогда когда органы или должностные лица отказываются принимать решения, совершать  юридически значимые действия, например, уклоняются от государственной регистрации, отказываются выдать правоустанавливающий документ, отказываются принимать документы на лицензирование и т.д.

Следует иметь в виду, что в порядке гл. 24 АПК РФ  не допускается оспаривать правовые акты, решения и действия органов управления  организаций, хозяйствующих объектов, например, решений общего собрания, совета директоров или правления акционерного общества, так как эти споры  носят не публичный, а частный, гражданско-правовой характер и поэтому подлежат рассмотрению по правилам искового производства.

Общеисковой порядок должен применяться также в тех случаях, когда оспаривание административного решения связано с рассмотрением спора о праве гражданском. В судебно-исковой практике такие ситуации возникают, в частности, при оспаривании правовых актов государственных (муниципальных) органов о закреплении на правах хозяйственного ведения или аренды зданий, сооружений или земельных участков, решений о приватизации объектов государственной или  муниципальной собственности, постановлений об изъятии земельного участка и расторжении договора аренды и в других случаях, когда выясняется, что оспаривание решения направлено на защиту гражданских прав, возникающих из договорных отношений, а предметом судебного разбирательства фактически становится спор о праве собственности, хозяйственного ведения или аренды.

Характерным  для указанных случаев является следующий пример.

Мингосимущество РФ издало распоряжение  «О закреплении за государственным унитарным эксплуатационным предприятием (ГУЭП) «А» двух зданий, расположенных по адресу, согласно которому эти здания закрепляются за ГУЭП «А» на праве хозяйственного ведения. ОАО «Б» оспорило в арбитражном суде указанное распоряжение, ссылаясь на то, что данные здания внесены в уставной капитал ОАО «Б» при его приватизации.

В данном случае проверка законности распоряжения Мингосимущество РФ, безусловно, будет означать одновременно рассмотрение имущественного спора между ГУЭП «А» и ОАО «Б», которое, невозможно, в свою очередь, без разрешения спора о праве собственности, возникшего из сделки приватизации. Такое дело, безусловно, должно рассматриваться в порядке искового производства .

Подведомственность и подсудность административных дел определяется особенностями судебной системы Российской Федерации. В соответствии с Федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации»  и «Об арбитражных судах в  Российской Федерации»   в нашей стране создана единая система из судов общей юрисдикции и арбитражных судов, возглавляемая Верховным судом Российской Федерации.

Понятие подсудности использовано для разграничения сфер ведения отдельных судов в рамках системы судов общей юрисдикции по первой инстанции. Не имея строго определенной предметной компетенции, все административные дела рассматривают суды общей юрисдикции, кроме тех, которые отнесены законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов (ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 августа 1994  г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» ; ст. 29 АПК РФ).

Понятие подведомственности характеризует разграничение предметов ведения между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и арбитражными судами.

Согласно ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.  

В ч. 3 ст. 198 АПК РФ конкретизируется общее правило подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, сформулированное в п. 2 ст. 29 АПК. По общему правилу, заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Тем самым, компетенция государственных органов, иных органов и лиц, наделенных властными полномочиями, разграничиваются не только по предмету спора, но и в силу прямого указания федерального закона.

Арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей (ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ).

 Для решения вопросов о подведомственности   исследуемой категории дел имеет большое значение постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 . В частности, п. 1 указанного документа устанавливает, что требования об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей подлежат рассмотрению как по правилам Кодекса административного производства , так и по правилам АПК РФ, то есть, как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.

Разграничение компетенции названных судов о рассмотрению данной категории дел осуществляется по признаку того, каким судом вынесен судебный акт, подлежащий исполнению в рамках исполнительного производства:  если судебный акт принят арбитражным судом, то оспаривание постановлений или бездействия судебного пристава исполнителя, связанных с его исполнением, осуществляется в арбитражном суде (п. 2 ст. 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» ). В остальных случаях оспаривание производится в судах общей юрисдикции, в том числе в случаях сводного исполнительного производства, возбуждённого по нескольким судебным актам, часть из которых принята судом общей юрисдикции, а часть – арбитражным судом (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50).

Следует отметить, что в данном случае отмечается ярко выраженное пересечение компетенции судов общей юрисдикции  и арбитражных судов.

При этом необходимо иметь  в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите  права и свободы гражданина или организации, не согласных с решением, действием органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица, зависит от  характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.  

Например, в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли продажи, а соответствующий орган  государственной власти или орган местного самоуправления, должностное  лицо не направляют ему проект купли-продажи или предлагают заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости имеет право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании решения, действия (бездействия) этих органов незаконными в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ.

В  Постановлении Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»  указано, что при применении  данных положений  необходимо учитывать, что действующее законодательство не относит адвокатов к индивидуальным    предпринимателям, занимающихся частной практикой.

 Заявление, принятое арбитражным судом к производству с соблюдение правил подведомственности, должно быть рассмотрено по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий  статуса   индивидуального   предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В судах общей юрисдикции независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, не могут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 3 части 1 и часть 2 статьи 33  АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции.

По общему правилу, для разграничения подведомственности таких дел применяются общие критерии, определенные ст. 27-28 АПК РФ: экономический характер спора (или его связь с предпринимательской или иной экономической деятельностью) и субъектный состав сторон (с одной стороны: юридические лица (или индивидуальные предприниматели; с другой стороны – властные органы и должностные лица). Это общее правило применяется во всех случаях, когда нет оснований для применения иных видов территориальной подсудности.

В случае, если в арбитражный  суд поступило заявление, не соответствующее указанным выше критериям, то  арбитражный суд прекращает производство по делу на основании  п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Следует также отметить, что в делах об оспаривании решений государственных органов, иных органов,  должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, арбитражный суд не привлекает к ответственности, его роль ограничивается функцией судебного контроля – проверкой законности и обоснованности решения административного органа, которым лицо привлечено  к административной ответственности.

Таким образом, в административном производстве, осуществляемом в арбитражном процессе, отсутствует карательная составляющая – назначение административного наказания.

Таким образом:

1. Правом на обращение в арбитражный суд с  заявлениями об оспаривании решений, действий (бездействия) обладают организации, граждане и иные лица, полагающие, что оспариваемые действия (бездействие) нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.  

2. Решая вопрос о подведомственности спора, арбитражному суду, при определении характера спора необходимо учитывать в совокупности два критерия: субъектный состав дела и наличие экономической составляющей.  

3. Рассмотрение дел по оспариванию решений, действий (бездействия) должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.