V007238 Дипломная работа Юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах

Юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах является важным правовым средством обеспечения законности и правопорядка в области недропользования. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого, эффективного и безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы, удовлетворения энергетических потребностей российской экономики и обеспечения экспорта энергоресурсов.

Российская Федерация обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны. В то же время одна из основных угроз национальной безопасности заключается в  истощении минерально-сырьевых запасов, происходящем в результате совершения недропользователями многочисленных правонарушений. На практике горнодобывающими предприятиями допускаются самовольное использование недр без специального разрешения (лицензии на право пользования недрами), осуществление видов недропользования, неуказанных в лицензии, добыча полезных ископаемых сверх установленного в лицензии объема либо за пределами границ участка недр, предоставляемого в пользование, нарушение требований по охране недр и безопасности при проведении горных работ и др.

Привлечение недропользователей к различным видам юридической ответственности сопровождается определенными проблемами. Наибольшую сложность представляет уголовно-правовая оценка таких правонарушений, что обусловлено проблемой квалификации конкурирующих составов преступлений и административных проступков в сфере рационального использования и охраны недр, пробелами в уголовном и административном законодательстве. Следует также отметить высокую латентность уголовных преступлений в сфере недропользования, что подтверждается отсутствием статистических данных в отчетах уполномоченных органов. Эти и другие проблемы препятствуют развитию практики применения специальных составов в данной сфере, предусмотренных в УК РФ.

В числе проблем, затрудняющих применение юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах и снижающих ее эффективность, -

неполнота правового регулирования составов административных проступков в этой области, осложняемая неточными формулировками и терминологическими несоответствиями.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что существует необходимость комплексного научно-теоретического исследования особенностей юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, выявления проблем применения уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной ответственности в данной сфере, а также выработки предложений по совершенствованию законодательства.

Изучению теоретических и практических вопросов юридической ответственности за экологические правонарушения, разновидностью которых являются правонарушения в сфере использования и охраны недр, посвящены труды таких известных ученых, как С.А. Боголюбов, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик,

А.Э. Жалинский, Н.Д. Казанцев, О.И. Крассов, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, Б.Г. Розовский, Ю.С. Шемшученко и др. Эколого-правовой ответственности посвящены работы М.М. Бринчука. В.Н. Яковлев разработал положение об эколого-природоресурсной ответственности, наступающей в том числе за вред, причиненный недрам и содержащимся в них полезным ископаемым. Тем не менее вопросам юридической ответственности за нарушение законодательства о недра в исследованиях уделено недостаточно внимания.

Различные аспекты правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как В.Б. Агафонов, З.Х. Аиткулов, Г.С. Башмаков, Н.А. Духно, Н.Г. Жаворонкова, Б.Д. Клюкин, Н.И. Краснова, О.И. Крассов, Е.Г. Краюшкина, В.Д. Мельгунов, Н.Б. Мухитдинов, Е.В. Новикова, М.Е. Певзнер, А.И. Перчик, В.Г. Плахута, Л.А. Потемкин, Р.Н. Салиева, Н.А. Сыродоев, О.М. Теплов, Ю.Г. Шпаковский и др.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы явились общественные отношения, возникающие в связи с применением юридической ответственности за нарушения законодательства о недрах.

Предмет исследования – совокупность норм, регулирующих отношения в области рационального и безопасного использования и охраны недр.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексное и системное исследование особенностей юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах.

В соответствии с целью поставлены следующие задачи:

- рассмотреть понятие и существующие концепции юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах;

- рассмотреть содержание юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах;

- изучить  функции юридической ответственности за нарушения законодательства о недрах;

- выявить проблемы законодательства, регулирующего привлечение к юридической ответственности и определить пути их решения.

- рассмотреть некоторые виды юридической ответственности сфере недропользования.

Теоретическую основу работы составили научные труды ученых по проблемам теории права и по экологическому праву.

Для формулировки термина «юридическая ответственность» использовались работы С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, С.Н. Кожевникова, В.Л. Кулапова, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, О.Э. Лейста и др.

 При анализе классификации составов правонарушений в сфере недропользования использовались труды В.Б. Агафонова, Ф.Х. Адиханова, Г.С. Башмакова, Л.А. Деревянко, А.В. Илюшина, М.С. Шлютер и др.

 Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-I «О недрах», Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ и др.

В работе использованы следующие методы: исторический, диалектический, эмпирический, логический; общенаучные методы познания: анализ, синтез, обобщения, сравнение и т.д.

Выпускная квалификационная работа состоит из 2 глав, введения, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ

§1. Понятие и существующие концепции в сфере юридической ответственности недропользователей

Одним из средств, обеспечивающих рациональное и комплексное использование недр, является юридическая ответственность. Ее основная задача - предупреждение и пресечение правонарушений в области пользования недрами, устранение ущерба, причиняемого недрам в результате нехозяйского к ним отношения. Ответственность осуществляется в процессе реализации властных полномочий компетентных органов или должностных лиц. Поэтому она применяется лишь органами государства, должностными лицами государственных предприятий, организаций и учреждений.

Юридическая ответственность имеет целью восстановление нарушенного правопорядка путем реализации защитных средств права, предусмотренных санкцией нарушенной нормы. Она является тем юридическим средством, которое локализует, блокирует противоправное поведение и стимулирует общественно полезные действия людей в правовой форме. Юридическая ответственность - важная мера защиты общества и его членов от правонарушений, защиты интересов личности, общества и государства, инструмент защиты правопорядка и воспитания законопослушности, форма реагирования государства на нарушение установленного порядка общественных отношений .

В юридической литературе отсутствует единое мнение по поводу определения понятия «юридическая ответственность», что приводит не только к общетеоретическим, но и к отраслевым правовым проблемам. Отсутствие четких определений ряда понятий в современном российском законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике . Сказанное в полной мере относится и к законодательству о недрах, совершенствование которого многие специалисты связывают с созданием четкого, корректного и единообразного понятийного аппарата .

Под юридической ответственностью за нарушение законодательства о недрах подразумевают применение соответствующими органами власти мер принуждения по отношению к недропользователям, совершившим правонарушения в области недропользования. Юридическая ответственность является для таких недропользователей обязанностью претерпевать лишения личного или материального характера .

Санкции за правонарушения в сфере недропользования прописаны в основном в КоАП РФ, УК РФ, Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-I «О недрах», Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе», а также в действующих законах субъектов Российской Федерации.

Представители доктрины уголовного права придерживаются различных точек зрения относительно понимания юридической ответственности как за экологические правонарушения, так и за нарушение законодательства в области использования и охраны недр.

Так А.И. Перчик указывает, что законодательство о недрах устанавливает юридическую ответственность за правонарушения, совершаемые в процессе пользования недрами.

В.Н. Яковлев предлагает рассматривать юридическую ответственность

за нарушение законодательства о недрах с позиций публичного и частного права. В публичную составляющую входят социальные, экологические, экономические и политические нормы, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, а также исполнение конституционного права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.

Частная составляющая предусматривает меры по охране жизни, здоровья

и имущества граждан и юридических лиц, находящихся под воздействием деятельности недропользователей.

Этот подход позволяет решать множество задач: стимулирование соблюдения правовых норм; способствование рациональному использованию и охране недр; восстановление возобновляемых природных ресурсов; возмещение вреда, нанесенного окружающей среде, а также вреда, причиненного гражданам, имуществу физических и юридических лиц; применение правовых мер наказания виновных .

В.Н. Яковлев выделяет эколого-природоресурсную ответственность, к которой относит и юридическую ответственность недропользователей. Это продиктовано тем, что процесс недропользования сопряжен с причинением вреда всем известным объектам окружающей среды .

Следует отметить, что В.Н.Яковлевым описано и обосновано семь правовых концепций. Первая концепция выражается в том, что в основе возникновения, функционирования, изменения и прекращения экологоприродоресурсного отношения лежит процесс общественного воспроизводства, включающий четыре фазы: производство, распределение, обращения и потребление.

Основная часть экологических и природоресурсных отношений охватывается, а точнее, порождается фазой производства. Именно горнодобывающее производство создает условия превращения извлекаемых из недр природных ресурсов в важнейшую составляющую производительных сил страны. Оно является всеохватным правовым полем регулирования отношений взаимодействия человека и природы, где должны быть научно сбалансированы интересы экономического развития страны и экологической безопасности, соблюдены меры охраны природы.

Концепция эколого-правовой ответственности была разработана В.В. Петровым. В его понимании, экологическая ответственность — это экономико-правовой комплекс, объединяющий в себе нормы и соответствующие им отношения по возмещению и предупреждению вреда природной среде.

Суть второй концепции состоит в доказательстве того естественно-природного факта, что эколого- природоресурсные отношения в сфере производственного недропользования возникают, функционируют, изменяются и прекращаются в рамках использования и охраны не только отдельно взятого компонента природной среды (земельного участка, водохозяйственного участка, горноотводного участка, лесного участка), а всего природного комплекса. Последний представляет собой систему функционально и естественно-природносвязанных между собой всех других природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. Реализуя цели добычи конкретных полезных ископаемых, человек (недропользователь) во всех случаях в процессе своей производственной деятельности воздействует не на один компонент природы - недродобываемые полезные ископаемые, а прямо или косвенно затрагивает (разрушает, повреждает, извлекает, загрязняет и т.п.) все известные компоненты природной среды, сосредоточенные на конкретной географической местности добываемых полезных ископаемых.

Третья концепция обосновывает теоретико-правовой вывод о том, что извлекаемые из недр полезные ископаемые не являются продукцией, товаром создаваемым трудом человека, а произведением самой природы, и включение ее компонентов в рыночный оборот противоестественно. Соответственно ст. 128 и 136 ГК РФ к отношениям недропользования неприменимы. Более того, с точки зрения морфологического анализа содержание данных статей не выдерживает никакой критики. Обосновывается также вывод о том, что правовые нормы закона «О недрах» (ч. 3 ст. 1.2), наделяющие добытчиков правом собственности на добытые ими полезные ископаемые, юридически и практически являются неверными. Это положение явно вступает в противоречие с общенациональными интересами россиян, закрепленными Конституцией РФ.

Четвертая концепция является продолжением третьей и опровергает цивилистическую позицию, закрепленную в гражданском законодательстве, посредством которой уравниваются компоненты окружающей среды с обычным товаром, включенным в рыночный оборот.

Пятая концепция выражается в обосновании неприменимости древнеримской частно-правовой конструкции о том, что содержание права частной собственности на природные ресурсы, включая недра и полезные ископаемые (месторождения полезных ископаемых), характеризуется тремя элементами собственников: фактическое и юридическое владение, пользование и распоряжение. По существу, в реальной действительности названные «собственники» даже близко не соприкасаются с объектами их «собственности», часто находятся в ином географическом пространстве (за рубежом). Они лишь юридически извлекают и пользуются «издалека» прибылью, созданной трудом рабочих горнодобывающих предприятий и не только.

Шестая концепция, как уже отмечалось выше, состоит  в обосновании выделения в системе видов юридической ответственности самостоятельного вида, названного автором эколого-природоресурсной ответственностью.Автор также рассматривает уголовную ответственность недропользователя за эколого-природоресурсные преступления, административную ответственность недропользователя за эколого-природоресурсные правонарушения и материальную ответственность недропользователя за эколого-природоресурсные правонарушения.

Седьмая концепция подразумевает следующее: в цепи движения товарно-материальных ценностей (первичного и вторичного предметов труда) от исходного состояния (предметов природы) до конечного продукта важное место занимает так называемый условный предмет труда. Он представляет собой произведение духовного производства, включающее цель, поиск, план, прогноз, проект, научно-исследовательскую, опытно-конструкторскую разработку и т.п. Например, условный предмет труда горнодобывающей промышленности включает теоретические разработки диапазона геологических поисков, экономической оценки месторождений, оценку воздействия на окружающую среду условий их эксплуатации, разработку конкретных мероприятий, обеспечивающих полноту и комплексность извлечения из недр полезных ископаемых, в том числе и мероприятия по охране природной среды от вредного влияния, связанных с добычейполезных ископаемых  

В.В. Петров выделяет две формы экологической ответственности -экономическую, или эколого-экономическую, и юридическую.

Эколого-экономическая ответственность, в отличие от юридической, наступающей по факту правонарушения, возникает по факту причинения вреда.

М.М. Бринчук выделяет такую категорию, как эколого-правовая (природоохранительная) ответственность, санкции за нарушение которой предусмотрены законами, относящимися к классическим отраслям права .

Он утверждает, что вред, причиненный экологии, не может быть урегулирован нормами гражданского права и, следовательно, не является объектом гражданско-правовой ответственности, для этого требуется специальная ответственность — эколого-правовая.

Признание эколого-правовой ответственности, направленной прежде всего на возмещение экологического вреда, как вида юридической ответственности, по-мнению М.М.Бринчука, послужит сильным импульсом и для обеспечения возмещения такого вреда и для достижения более перспективной цели - создания условий благоприятного социально-экономического развития.

Г.Н. Сосновщенко считает, что экологическая ответственность характеризуется особым правоотношением путем реализации санкции приостановления, ограничения и прекращения разрешенной деятельности .

Некоторые теоретики экологического права считают необходимым выделить подвиды эколого-правовой ответственности: водно-правовую, земельно-правовую, ответственность за нарушение законодательства о недрах и т.д. Здесь стоит отметить, что выделять эколого-правовую ответственность в отдельный вид юридической ответственности не представляется целесообразным на том основании, что данный вид ответственности не сформулирован в законодательстве.

Согласно части 1 статьи 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Также из статьи 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что недра выступают компонентом природной среды.

Данная специфика недр обусловливает эколого-правовое содержание юридической ответственности за нарушение законодательства в сфере недропользования. При этом следует отметить, что в научной литературе принято разграничивать понятия «природный объект» и «природный ресурс». К примру, А.И. Перчик считает, что если речь идет о среде обитания человека и деятельности, то применимо понятие «природная среда», а если имеется в виду удовлетворение потребностей человека в плодах и продукции, то следует использовать понятие «природный ресурс» . Другие ученые рассматривают недра как природный объект в соответствии с доктринальными определениями .

М.М.Бринчук считает, что недра выступают в качестве отдельных природных объектов и ресурсов, по поводу которых складываются общественные отношения, регулируемые в законодательстве . В их числе выделяются общественные отношения, возникающие в связи с применением юридической ответственности в сфере недропользования, где недра выступают в качестве природного ресурса и природного объекта.

Юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах присущи характерные для юридической ответственности признаки, которые трансформируются и конкретизируются применительно к сфере недропользования. К их числу можно отнести следующие:

1. Юридическая ответственность наступает вследствие совершения правонарушения.

2. Юридическая ответственность является механизмом принуждения со стороны государства. Она связана с применением принудительных мер воздействия, преимущественно штрафного характера, в виде лишений личного, имущественного и организационного порядка.

3. Юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных для правонарушителя последствий, которые прописаны в санкции правовой нормы.

4. Юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме.

5. Обязанность претерпевания нарушителем мер государственно- принудительного воздействия, т.е. обязанность отвечать за деликт.

Особенности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах во многом предопределены закреплением недр в государственной собственности. Согласно статье 1.2 Закона РФ «О недрах» все недра, находящиеся в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются собственностью государства. На практике это означает, что участки недр не могут быть предметом договоров купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или иной формы отчуждения, при этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Недра являются особым элементом охраны со стороны государства. Выражается это в наличии специального законодательства, регулирующего юридическую ответственность в данной сфере, а также в установленной законодателем обязанности недропользователя получить лицензию на право ведения горнодобывающих и связанных с ними работ.

Лицензирование недропользования осуществляется в соответствии с Законом РФ «О недрах», Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 1314-1, а также приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315.

Согласно статьи 11 Закона РФ «О недрах», предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, при этом особенностью лицензирования недропользования является регулирование лицензирования специальным нормативным актом, а не Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором прописаны иные лицензируемые виды деятельности.

В соответствии  с частями 1 и 2 статьи 11 Закона РФ «О недрах», предоставление недр в пользование оформляется лицензией, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в лицензии целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Для юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах принципиальное значение имеет понятие «недропользование». Как считают представители правовой доктрины, недропользование — это вид природопользования, связанный с выявлением, изучением, использованием сохранением свойств ресурсов недр .

Однако, учитывая вышеуказанные специфические признаки недр, под недропользованием следует понимать основанное на законе пользование недрами, являющимися публичным достоянием, природным ресурсом, находящимся в государственной собственности, в соответствии со специально установленным (лицензионным) порядком.

Еще одна особенность недропользования, которая должна учитываться при привлечении к юридической ответственности в данной сфере -осуществление недропользователями деятельности, связанной с повышенным риском для окружающей среды и опасностью для населения.

Опасность недропользования как деятельности указывается в специальных нормативных правовых актах, закрепляющих правила безопасности в угольных шахтах. Так, в пункте 3 Приказа Ростехнадзора от 19 ноября 2013 г. № 550 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в угольных шахтах» указано, что шахта является опасным производственным объектом и подлежит регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.

В пункте 5 Приложения 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г.  № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» указано, что к опасным производственным объектам относятся предприятия, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых. В зависимости от вида работ им присваиваются классы опасности от 1 го до 4, что подтверждает опасный характер деятельности недропользователей.

Таким образом, можно выделить следующие основные специфические признаки недр и недропользования, предопределяющие особенности юридической ответственности в данной сфере:

1. Недра являются публичным достоянием и объектом государственной собственности.

2. Недра выступают одновременно природным ресурсом и природным объектом.

3. Недра, будучи компонентом природной среды, находятся во взаимосвязи с ее другими компонентами.

4. Недропользование осуществляется в соответствии с законодательно установленным особым (лицензионным) порядком.

5. Деятельности недропользователей присуще наличие признака опасности, что требует обеспечения безопасности недропользования для окружающей среды, жизни и здоровья человека.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах, как правовая категория, наряду с универсальными признаками обладает также эколого-правовой сущностью и специфическими особенностями, обусловленными сферой недропользования. Эти особенности заключаются в том, что ответственность направлена на охрану недр как природного ресурса и природного объекта, на защиту права государственной собственности и публичных интересов, на соблюдение лицензионного (разрешительного) порядка недропользования.

§2. Содержание юридической ответственности за совершение правонарушения в сфере недропользования

В юридической науке состав правонарушения традиционно представляет собой совокупность следующих взаимосвязанных элементов: объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон.

Под объектом подразумевается тот или иной вид отношений недропользования, претерпевающий отрицательные последствия в результате совершенного виновного противоправного деяния. Следовательно, объектом правонарушения в области недропользования выступают охраняемые нормами права общественные отношения, связанные с рациональным и безопасным использованием ресурсов недр.

Правонарушения в сфере природопользования посягают на различные общественные отношения. Их можно сгруппировать следующим образом:

1. Правонарушения, посягающие на отношения собственности на природные ресурсы и информацию о природных ресурсах:

1) самовольное пользование природными ресурсами;

2) непредставление, искажение, сокрытие и иные нарушения права собственности на информацию о природных ресурсах либо нарушение её конфиденциальности;

3) уничтожение, повреждение природных ресурсов, а также необеспечение сохранности мест их нахождения;

4) самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.

2. Правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления права пользования природными ресурсами:

1) нарушение должностными лицами порядка предоставления лицензий, решений, заключения договоров на ресурсопользование и изменение их условий;

2) предоставление лицензий, решений, заключение договоров на ресурсопользование по основаниям, не предусмотренным природоресурсным законодательством;

3) нарушение требований антимонопольного законодательства при предоставлении права ресурсопользования.

3. Правонарушения в сфере установленного порядка природопользования:

1) использование природных ресурсов с нарушением условий, установленных лицензией, разрешением, договором на ресурсопользование;

2) выборочная добыча природных ресурсов, приводящая к необоснованным потерям их запасов и другие нарушения правил рационального ресурсопользования;

3) нарушение технологических регламентов, стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с использованием природных ресурсов;

4) уничтожение или повреждение систем разметки природных ресурсов;