V006587 Дипломная работа Бюджетный процесс и его стадии

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

Глава 1. Бюджет и его сущность 6

1.1 Понятие бюджета как экономической категории и правовой категории 6

1.2 Бюджетное право – важнейшая подотрасль финансового права, регулирующая общественные отношения в сфере бюджета 17

1.3 Понятие бюджетных правоотношений и их виды 21

Глава 2. Правовые основы бюджетной системы Российской Федерации 33

2.1 Понятие бюджетной системы и ее структура 33

2.2 Федеральный бюджет и его роль в развитии Российской Федерации 37

2.3 Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, их значение в развитии регионов и местного самоуправления 42

Глава 3. Бюджетный процесс и его стадии 47

3.1 Общие принципы организации бюджетного процесса 47

3.2 Стадии бюджетного процесса 53

3.3 Контроль за исполнением бюджетов различных уровней 57

Заключение 61

Список использованных источников 65

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования обусловлена наличием существенных проблем в бюджетной сфере на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к многочисленным случаям нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и иного государственного имущества, завышению стоимости приобретаемых товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, применению иных коррупционных схем в бюджетном механизме.

Имеют место недостатки государственного управления как в целом в экономике, так и непосредственно в бюджетной сфере, что выражается в непоследовательности государственной политики в отношении системной организации государственного контроля, неэффективности цикличных кампаний по наведению порядка в бюджетных отношения и т.д. Низкая эффективность контроля объясняется отсутствием обобщенной правовой модели и единого подхода к пониманию направления его дальнейшего развития, что не позволяет полноценно совершенствовать действующее законодательство в этой сфере.

Существует ряд законодательных проблем в бюджетной сфере. Так, законодательно не определены полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований, не регулируется порядок осуществления контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия различных субъектов, участвующих в бюджетном процессе.

В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов бюджетного контроля исполнительной власти. Продолжается дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью.

Следствием недостатков законодательства, регулирующего бюджетную сферу, является ежегодный рост количества нарушений в бюджетной сфере.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством и органами местного самоуправления полномочий в сфере бюджетной деятельности. Предметом исследования выступают совокупность норм законов, подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетную сферу, материалы правоприменительной и судебной практики,  а также доктринальные источники.

Цель настоящего исследования – на основе системного анализа дать комплексную характеристику бюджету как комплексной категории финансового права, выявить факторы, влияющие на организацию и осуществление бюджетного процесса и контроля на всех уровнях публичной власти, выработать рекомендации, направленные на совершенствование законодательства.

Цель исследования обусловила его основные задачи:

- дать понятие бюджета как экономической категории и правовой категории;

- проанализировать бюджетное право как важнейшую подотрасль финансового права, регулирующую общественные отношения в сфере бюджета;

- охарактеризовать бюджетные правоотношения;

- рассмотреть понятие бюджетной системы и определить ее структуру;

- установить роль федерального бюджета в развитии Российской Федерации;

- дать характеристику бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований, выявить их значение в развитии регионов и местного самоуправления;

- проанализировать общие положения организации бюджетного процесса;

- установить особенности стадий бюджетного процесса;

- охарактеризовать порядок осуществления контроля за исполнением бюджетов различных уровней.

Исследование проводилось с использованием общенаучных методов – системности и логического анализа, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта. Специально-научные методы познания, такие как формально-догматический, исторический, сравнительно-правовой, социологический – позволили выявить отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и сделать на основе этого необходимые выводы.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, которое включает настоящее введение, три главы, объединившие девять параграфов, в которых последовательно решены поставленные задачи, заключение, содержащее выводы по работе, и список использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.

Глава 1. Бюджет и его сущность

1.1 Понятие бюджета как экономической категории и правовой категории

Бюджет - термин, который может трактоваться очень широко. Но чаще всего он употребляется, когда речь идет о государстве и его интересах.

В широком смысле понятие бюджета (безотносительно к сфере публичных финансов) отражает источник, содержащий ресурс в виде денежных средств. Это может быть бюджет проводимого мероприятия, бюджет семьи на месяц и т.п. Но, как правило, этот термин употребляется в контексте государственного финансирования. И в этом случае понятие бюджета может отражать не столько источник чего-то, сколько целую систему, в рамках которой осуществляется управление денежными потоками.

Бюджетная сфера часто противопоставляется коммерческой. Это деление достаточно условное. И бизнес, и бюджетные структуры имеют дело с финансовыми потоками, доходами, расходами, продажами. Главный критерий, который отличает бизнес от бюджетных структур, - цель учреждения хозяйственно-активных субъектов - предприятий, социальных институтов, управленческих организаций. В случае с бизнесом это прибыль в пользу собственника, который затем сможет распределять ее по своему усмотрению .

Правовое регулирование бюджетной сферы опирается на Конституцию Российской Федерации, в которой заложены основополагающие, конституирующие принципы всей правовой системы Российской Федерации.

Основной законодательный источник, регулирующий бюджетную сферу, Бюджетный кодекс Российской Федерации  (далее – БК РФ). Согласно данному нормативному правовому акту (статья 10), бюджетная система выстроена на четырех основных уровнях: федеральном, региональном, местном и локальном (два последних некоторые эксперты объединяют, однако в законе они указываются раздельно). На первом уровне финансовыми потоками управляют, соответственно, федеральные органы власти. Они же заведуют доходами и расходами в пределах своих компетенций. На втором управление финансовыми потоками осуществляют органы власти субъектов РФ –республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. На третьем – органы власти муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. На четвертом - локальные населенные пункты (городские и сельские поселения, внутригородские районы).

Закрепляемая Бюджетным кодексом РФ бюджетная система подвергается в научной литературе критике. Как отмечается, Функционирование бюджетного федерализма сегодня нельзя признать полнокровным, поскольку местные бюджеты как звено бюджетной системы РФ не включены в правовом отношении в систему государственного управления, а следовательно, в налогово-бюджетном федерализме не полностью реализуются его принцип — обеспечение единства интересов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На содержание исследуемого понятия одной из первых обратила внимание профессор В.М. Родионова. Бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные федеральным бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления. Проблема бюджетного федерализма, занимая, по словам профессора В.М. Родионовой, ключевое «положение в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане .

Есть понятие "консолидированный бюджет". Оно может применяться в двух контекстах. Если речь идет о совокупном своде доходов и расходов финансовых систем муниципалитетов, входящих в них локальных населенных пунктов и всего региона, то образуется региональный консолидированный бюджет. В свою очередь, их совокупность по всем субъектам федерации, а также объем финансовых потоков, управляемых высшими органами власти, образует консолидированный бюджет РФ .

В числе политических институтов, выполняющих ключевую связующую функцию между системами управления финансами на разных уровнях, - Федеральное казначейство(Казначейство России). Данный орган исполнительной власти как на высшем уровне, так и в ходе делегирования полномочий в регионы в части бюджетных отношений осуществляет соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере .

Самостоятельность бюджетов различных уровней в РФ предполагает, что локальные органы власти (в регионах или муниципалитетах) обладают совокупностью некоторых прав. И это несмотря на то, что понятие бюджета в России практически всегда ассоциируется с высшими органами государственной власти. Самостоятельность регионов и муниципалитетов выражается в возможности осуществлять управление бюджетом, финансовыми резервами, которые есть у локальных властей, самостоятельно. То есть федеральный центр имеет ограниченный ресурс для вмешательства в локальные решения, связанные с финансированием тех или иных проектов. Также финансирование бюджета регионами и муниципалитетами может осуществляться за счет собственных источников. И это в целом приветствуется.

Идеальный вариант - когда регион или город может обойтись без субсидий и дотаций.

Еще один важнейший критерий самостоятельности российских бюджетов - тот факт, что принимаются они на каждом из соответствующих уровней политической власти отдельно. На федеральном этим занимаются Правительство РФ, Федеральное Собрание, участвует и Президент России. В регионах - свои законодательные и исполнительные органы, как и в муниципалитетах.

Следующий момент, отражающий самостоятельность уровней управления государственными денежными потоками, законодательное закрепление права взимать определенные налоги. Также регионы и муниципалитеты наделены полномочиями на свое усмотрение определять доходные и расходные статьи бюджета. Рассмотрим аспект, касающийся тех и других, чуть подробнее.

Доходы бюджета в основном это различного рода налоги и сборы. То, какие именно будет собирать муниципалитет, регион или же федеральная структура власти, определяется законодателем. Налоги и бюджет - сферы, сильно связанные между собой.

Расходы бюджета, в свою очередь, отражают направленность финансовой политики государства, транслируемой на уровень регионов и муниципалитетов (а также необходимость поддержания ключевых политических институтов). В России они связаны с денежным обеспечением, главным образом, таких сфер как: оборона, содержание правоохранительных органов, функционирование органов власти, образование; медицина и соцобеспечение; оборона; работа силовых структур; функционирование властных институтов. Важный нюанс: пенсионное обеспечение формально относят к внебюджетной политике. Пенсионный фонд России и многочисленные негосударственные пенсионные фонды имеют собственные финансовые резервы.

Таким образом, бюджет — это установленная законом форма образования и расходования денежных средств государства в лице тех или иных органов его управления за определенный временной период .

В российской истории было время — с 1922 по 1930 г., когда бюджетный год начинался с 1 октября и заканчивался 30 сентября. Это был период восстановления экономики страны после Первой мировой войны и последующей гражданской войны, когда доходы бюджета во многом зависели от сельского хозяйства, а сельскохозяйственный год (прежде всего, сбор урожая зерна, овощей) в нашей стране в среднем заканчивается к началу октября .

В 1990-х - начале 2000-х гг. в бюджетной сфере Российской Федерации проведены крупные структурные реформы, способствовавшие обеспечению финансовой и макроэкономической стабильности: внедрению элементов среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений; завершению перехода к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета; упорядочению системы финансовой поддержки субъектов РФ.

Важный этап реформирования бюджетного процесса проведен в 2004 - 2007 гг.

Основным результатом этого этапа стал переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию (составлению проектов бюджетов на три года - очередной и два плановых), в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Впервые трехлетние бюджеты были приняты в 2007 г. на 2008-й и плановый период 2009 - 2010 гг.  Бюджетное планирование в настоящее время заключается в составлении среднесрочных (трехлетних) проектов бюджетов (на очередной финансовый год и на плановый период - два последующих года).

Однако непосредственно сам бюджет в настоящее время утверждается на один год, что связано с кризисными явлениями в экономике нашего государства.

С количественной точки зрения государственный бюджет не следует отождествлять с государственными финансами. Во-первых, государственный бюджет при всей его значимости есть лишь часть государственных финансов, поскольку последние включают еще и финансы государственных организаций. В этом смысле государственный бюджет есть лишь централизованный фонд денежных средств государства. Во-вторых, нельзя забывать про государственные финансы, объектом которых является государственное имущество. Доходы от этого имущества включаются в состав доходов государственного бюджета, но само это имущество существует все-таки обособленно от него.

В этой связи понятием, позволяющим определить место бюджета в системе государственных финансов, является понятие казны, которая состоит из следующих частей: нераспределенного публичного имущества; распределенного (или учтенного) публичного имущества, и бюджета соответствующего публично-правового образования. Иначе говоря, казна - это публичное имущество и средства бюджета. Такой подход отличается от содержания принятого официально понятия казны, которое не включает распределенное имущество .

Организационное различие между государственным бюджетом и финансами государственных организаций состоит в том, что первый есть фонд денежных средств, который управляется непосредственно государством как аппаратом власти, а финансы государственных предприятий и организаций управляются государственной властью лишь опосредованно, через назначаемые государством (или в установленном государством порядке) органы управления данных организаций. В основе данного понимания лежит основной тезис: бюджетная система – главное звено финансовой системы государства, понятие которой шире и объемнее, и включает в себя не только бюджетные правоотношения.

Понятие государственных финансов имеет экономический уклон, понятие государственного бюджета имеет, прежде всего, практический или юридический характер. Государство должно обеспечить свое собственное существование и существование руководимого им общества. В этом состоит фундаментальное назначение государственного бюджета. За нормативно-правовым процессом его образования и использования неизбежно скрыты процессы перераспределения стоимости в форме денег, т. е., в конечном итоге, материальных благ в обществе. Но эти процессы, однако (и в этом состоит специфика их проявления в форме государственных финансов), происходят не добровольно или не по воле участников рынка, а принудительно, по воле государства, в результате той материальной силы принуждения, которой оно обладает.

В отличие от внебюджетных фондов денежных средств государства, бюджеты органов государственной власти характеризуются тем, что направления использования их доходов заранее не предопределены и соответствующий орган государственного управления самостоятельно каждый год определяет, как будет израсходован его бюджет.

Понимание экономической сущности бюджета позволяет сформировать наиболее приемлемый способ построения и формирования контрольных органов и их контрольных действий.

Согласно словарю иностранных слов, бюджет — является утвержденным в законодательном порядке расписанием, сметой денежных доходов и расходов государства, предполагается получить и использовать в будущем .

Одни ученые утверждают, что бюджет, как экономическая категория должна рассматриваться в виде совокупности взаимоотношений между государством, обществом и другими субъектами хозяйствования, возникающие с целью удовлетворения различного рода их потребностей (социальных гарантий, обеспечение финансовыми ресурсами и т.д.) на основе применения бюджетных средств, определяем тем самым сферу контрольных полномочий центральных органов исполнительной власти .

Другие исследователи утверждают, что теоретическое исследование закономерностей формирования бюджета позволяет эффективно внедрять экономические рычаги уравновешивания доходов и расходов, определять объективные и субъективные причины возникновения и роста государственного долга, сознательно предвидеть его возможные экономические и социальные последствия, что также выступать подконтрольными объектами для целей эффективного управления .

Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны - материальную и социальную. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, а с социальной - систему экономических отношений, связанную с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств.

На основе этого сущность бюджета характеризуется как экономическая категория, отражающая совокупность однотипных отношений, складывающихся между публично-правовым образованием и населением страны по поводу образования, распределения и потребления централизованного фонда денежных средств, необходимого для реализации сущности самого государства в лице его публично-правовых образований .

С правовой точки зрения является основным актом, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств.

В литературе отмечается, что бюджет представляет собой акт управления по содержанию, который лишь с формальной точки зрения является законом . И в этой связи сегодня актуально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное установление законодательных факторов» .

Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов, установивших обязательства по выплате тех или иных сумм.

Расходное обязательство, согласно ст. 6 БК РФ, обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства (ст. 6 БК РФ) и, значит, непосредственно составляют расходы соответствующего бюджета.

Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета дает объем необходимых доходов .

Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее до составления проекта бюджета. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В связи со сказанным, многими авторами закон о бюджете рассматривается как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования .

Однако, некоторые ученые данный факт ставят под сомнение, причем еще в начале 70-х годов прошлого века М.И. Пискотин указывал, что «бюджетное законодательство, давая определение бюджета, понимает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов, предусмотренных бюджетными классификациями» . В связи с этим понятия бюджета и акта о нем стали различаться.

Можно на основании изложенного ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования.

Бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта в силу его особой значимости для государственной жизни, для того, чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.

План-прогноз не может иметь обязательный характер, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления обретает юридическую силу.

Построение новой экономической системы рыночного типа требует четкого определения в теоретическом и практическом аспектах роли и места бюджета в развитии и становлении государства, особенно в восстановлении воспроизводящих процессов за счет внедрения взвешенной налоговой политики и обеспечения сбалансированности доходов и расходов бюджета, необходимо также определить и контрольные полномочия в соответствии с условиями рыночной экономики.

Согласно материальному содержанию, бюджет рассматривается, как центральный денежный фонд государства, находится в постоянном движении: ежедневно к нему относят поступления и осуществляют расходные операции, в результате чего возникает необходимость установления четкой системы контроля бюджетным процессом, с целью обеспечения своевременного и полного поступления средств по доходам и рациональным их использованием.

В научной литературе высказано мнение, что «бюджет государства (при наличии федеративного устройства следует вести речь о федеральном бюджете) - категория конституционного права, обозначающая главный финансовый закон, закрепляющий финансовые основы осуществления общегосударственных функций всеми органами государственной власти и управления» .Обосновывается эта позиция тем, что бюджет – это документ, имеющий силу законодательного акта, в котором прописываются все без исключения схемы деятельности государственных органов, служб, а также порядок проведения ими финансовых программ, на которые тратятся бюджетные средства.

Помимо этого, в представленном документе определяются размеры отчислений из казны России с целью удовлетворения деятельности публичной органов, служб, органов местного самоуправления и т. п. Следует отметить тот факт, что все отчисления пропорциональны ожидаемым бюджетным поступлениям. Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод, что бюджетом в равной степени является финансовый прогноз на год и «денежный» источник работы государственной власти. Но бюджет не появляется просто так. Его каждый год издают высшие органы законодательной власти. Данный процесс, а также иная деятельность, связанная с государственной казной, на законодательном уровне регулируется бюджетным правом.

1.2 Бюджетное право – важнейшая подотрасль финансового права, регулирующая общественные отношения в сфере бюджета

Ключевым аспектом финансового сектора любой страны является бюджет. Абсолютно все действия, осуществляемые с ним, регулируются правом. Большое количество регулирующих норм в данной сфере долгое время накапливались, что привело к появлению бюджетного права.

Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к существованию целый ряд производных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство, бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т.д. Накоплен значительный запас знаний о бюджете. Это определило появление бюджетного права как подотрасли права, как правовой науки и как учебной дисциплины.

Перед непосредственным рассмотрением особенностей бюджетного права необходимо разобраться в ключевых факторах прародительницы данной отрасли. Таковой является на сегодняшний день финансовое право. Эта юридическая отрасль есть не что иное, как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, а также расходов публичных денежных фондов, которые являются необходимыми в процессе реализации публичных функций. Подобное определение является крайне «урезанным», однако оно наиболее точно показывает основание обособления бюджетного права в составе финансового.

Бюджетным правом называется подотрасль финансового права, которой регулируются существующие основы устройства государства в рамках существующего бюджета, а также процессы его формирования, исполнения, контроля за его исполнением и деятельность субъектов бюджетного права .

Следует помнить, что данная отрасль регулирует не только казну на национальном уровне, но и процессы, возникающие на уровне субъектов Федерации. Таким образом, понятие бюджетного права охватывает не только процесс регулирования общенациональный, но также бюджетные правоотношения непосредственно внутри структурных элементов Российской Федерации.