V006181 Дипломная работа Должностные регламенты гражданских служащих в системе административных регламентов органа исполнительной власти

ВВЕДЕНИЕ

Происходящая в Российской Федерации в рамках перманентной административной реформы модернизация государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы затрагивает важную проблему-взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней (федерального, регионального и местного) с гражданами и организациями граждан. Современная российская практика требует постоянного совершенствования процедур их взаимодействия, поэтому особое значение в настоящее время приобрели административно-правовые институты, направленные на реализацию прав и свобод человека и гражданина, гарантирующие законность действий исполнительных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Одним из подобных институтов становится институт административных процедур деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти при осуществлении функций, государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предоставлении государственных и муниципальных услуг. Естественно, само по себе наличие закона об административных процедурах и систем административных регламентов у государственных и муниципальных органов исполнительной власти, не создаст реальный цивилизованный механизм взаимодействия государства и гражданского общества. Такой механизм является результатом многих разноплановых факторов, и наличие правового закона, а также основанной на нем системы регламентных административных актов может послужить лишь правовой основой его создания.

Проблема административных регламентов пересекается с рядом проблем отечественной науки административного права – теорией правового акта управления, административными процедурами, функциями органов исполнительной власти, административными договорами, публичными услугами, контролем и надзором.

Принципиальным отличием административных регламентов органов исполнительной власти от уже существующих актов управления заключается в регулировании ими соответствующих административных процедур. Причем, детализация административных процедур по субъектам- исполнителям осуществляется за счет конкретизации в должностных регламентах государственных служащих положений административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Элементами административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, являются:

1)регламент федерального органа исполнительной власти (иногда они именуются регламентами внутренней организации)

2)административные регламенты осуществления государственных функций

3)административные регламенты предоставления государственных услуг

4)должностные регламенты гражданских государственных служащих

федеральных органов исполнительной власти.

ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» № 79-ФЗ, предписывающий осуществлять разработку должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов, само понятие «административный регламент» тоже не определяет. Легальное определение административной процедуры также отсутствует. Административная процедура раскрывается в литературе как «нормативно установленный порядок осуществления,  уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания «публичных услуг». Наличие собственного предмета регулирования, специфических задач и принципов регулирования, внутренней структуры позволяют говорить об административных регламентах как о самостоятельной правовой форме актов управления. Следствием чего должно быть включение административных регламентов в утвержденный перечень правовых форм актов федеральных органов исполнительной власти.

Регламентация государственного обслуживания сопряжена с определенными трудностями. Проблема состоит в том, что прежде чем регламентировать ту или иную деятельность, ее необходимо определить хотя бы на уровне дефиниции.

В системе отношений взаимодействия чиновников с гражданами и организациями не было недостатка в нормативных правовых актах. Нередко было  превышено  количество разного рода ведомственных приказов, инструкций, положений, порядков, распоряжений, писем, наставлений т.п. А в некоторых областях управления превышает и сейчас, все разумные пределы. Причем эти правовые акты, как правило, изобилуют противоречиями и малопонятными, слабо формализованными предписаниями. Определить, кто конкретно какие действия, в какие сроки должен совершить, зачастую невозможно даже профессиональному юристу, не говоря уже о гражданах, не имеющих специального образования. Вследствие чего давно и явно назрела потребность изменить сложившиеся модели регламентации управленческой деятельности  органов исполнительной власти. Также во внедрении в деятельность должностных лиц предельно четких и прозрачных административных процедур.

Актуальность избранной для исследования темы в современных условиях очевидна. Формирование системы должностных регламентов, содержащих правила организации деятельности государственных служащих и реализации государственных полномочий, является одним из самых важных направлений административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации. Особое значение, в связи с этим, приобретают законодательные положения, устанавливающие основные требования к форме и содержанию должностных регламентов, а также предусматривающие их интеграцию в существующую систему регулирования государственной службы.

Исходя из всего вышесказанного, объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в системе государственной гражданской службы.

Предмет работы – теоретические научные представления об административных регламентах; нормы, содержащиеся в должностных регламентах государственных гражданских служащих; практика реализации должностных регламентов в системе государственной службы по материалам УФССП по ЯНАО город Салехард.

Цель данной выпускной квалификационной работы – проанализировать должностные регламенты гражданских служащих в системе административных регламентов органа исполнительной власти, как правовую и организационную основу профессиональной деятельности государственных служащих, а также выявить недостатки их реализации и определить направления их совершенствования.

Для достижения поставленной цели необходимо поставить и выполнить ряд задач:

1)изучить понятие системы административных регламентов органа исполнительной власти и ее структуру

2)выявить административный регламент как акт государственного управления

3)определить взаимосвязь государственного управления должностных регламентов с иными административными регламентами

4)рассмотреть правовую характеристику должностных регламентов гражданских служащих по материалам УФССП по ЯНАО город Салехард

5)рассмотреть УФССП по ЯНАО город Салехард как территориальный федеративный орган исполнительной власти

6)провести оценку качества исполнения, действующих должностных регламентов УФССП по ЯНАО город Салехард

7)определить направления совершенствования должностных регламентов гражданских служащих УФССП по ЯНАО город Салехард

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки теории государства и права, административного и конституционного права.

Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (метод диалектического материализма), а также связанные с ним специальные методы, активно применяемые в юридической науке: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный и другие методы.

Нормативно-правовую базу  исследования  составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы, действующие в сфере административного и конституционного права. А также других отраслей права, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, локальные нормативные акты федеральных собраний.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников.

В первой главе приведена общая характеристика системы административных регламентов органа исполнительной власти. Изучены понятия, цели и структура системы административного регламента. Административный регламент рассмотрен как акт государственного управления. Определена взаимосвязь государственного управления должностных регламентов с иными административными регламентами.

Во второй главе предложены направления совершенствования должностных регламентов гражданских служащих на примере УФССП по ЯНАО город Салехард.

Глава 1. Система административных регламентов органа исполнительной власти

1.1.Понятие системы административных регламентов органа исполнительной власти, ее структура

Приступая к изучению  административных регламентов, нужно учесть, что общие цели и задачи, вопросы структуры, содержания и системы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время определены  тремя основными правовыми актами:

1.Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30)

2.Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452)

3.Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679)

Понятие «административный регламент» отражает относительно новое явление в современной российской правовой науке. Более того, можно сказать, что мы являемся свидетелями становления не просто очередной правовой формы, а правового института, который должен значительно изменить принципы, задачи, методы, формы, содержание деятельности государственной и муниципальной исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, а следовательно, и взаимоотношений их с гражданами и организациями . Административные регламенты должны четко определять круг обязанностей и прав органа власти, сферу его юрисдикции, раскрыть возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений. Введение административных регламентов даёт как предприятиям, так и отдельным гражданам возможность осуществления контроля над процедурами рассмотрения их документов и обращений. Таким образом, создается реальная база для прозрачности ведомства. В административном регламенте указываются:

1)перечень услуг

2)должностные обязанности, права, ответственность государственных служащих

3)должностной регламент государственного служащего.

Целью использования административных регламентов является решение определенных общих задач:

1) детальная регламентация деятельности государственных служащих

2) обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти

3) противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов

4)оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение её эффективности.

Феномен административных регламентов в целом и административных регламентов органов исполнительной власти является элементом системы мер, проводимых в рамках административной реформы. Кроме того, административные регламенты, полно и четко устанавливающие административные процедуры, могут рассматриваться в качестве юридической гарантии субъективных публичных прав граждан и организаций. Следует учесть и тот фактор, что в рамках проводимой борьбы с коррупцией в  разработке и внедрению административных регламентов придается значение антикоррупционной меры . Так,  как административные регламенты устанавливают  формально-определенные правила поведения общего характера, подкрепленные возможностью применения государственного принуждения, они являются источниками административного права. Но данный тезис верен лишь в той части, в которой административные регламенты закрепляют новые нормы права, а не воспроизводят правила, уже содержащиеся в  иных источниках, обладающих большей юридической силой.

Административные регламенты являются символом нового поколения управления в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц. С другой стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес - структурами - с другой .

Выделяются и обосновываются следующие характерные признаки административных регламентов федеральных органов исполнительной власти:

1)они являются правовыми актами управления

2)содержат нормы административного права

3)устанавливают внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные процедуры

4)принимаются для достижения особых задач в специальном порядке уполномоченными федеральными исполнительными органами.

В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими административные процедуры внутренней организации государственных органов исполнительной власти, исполнения государственных и муниципальных контрольных (надзорных) функций, предоставления государственных и муниципальных услуг. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию административных регламентов,  правильная, исчерпывающая регламентация административных процедур и их оптимизация. Соблюдению требования детальной регламентации действий, образующих административную процедуру, не препятствует другое требование: в административном регламенте не должно быть избыточных административных процедур и избыточных административных действий, которые в таком качестве перерождаются в административные барьеры. Административные регламенты должны соответствовать своим специальным критериям качества: законности (обеспечивать полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и задач правильного применения закона). Открытости (предусматривать все необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц). Гласности (развивать демократические начала в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан). Доступности (регламентировать предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг). Эффективности (содержать правила эффективного взаимодействия с другими государственными органами). Обязательности (реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за исполнение административных процедур) . Принципиальное отличие административных регламентов федеральных органов исполнительной власти от уже существующих актов управления заключается в комплексности, сравнительной полноте и глубине регулирования соответствующих административных процедур. Указанные содержания административных регламентов обусловлены не только определением исчерпывающего перечня административных действий, административных процедур и требований к порядку их совершения (в том числе путем установления конкретных сроков). Но и углубленной разработке в деталях процедур по субъектам-исполнителям, с доведением до уровня конкретных должностных лиц. Подобная разработка в деталях  достигается за счет развития соответствующих положений административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в должностных регламентах государственных служащих, а также   индивидуальных актах административно-трудового (служебного) характера. Которые введены законодательством о государственной гражданской службе и должны со временем сменить должностные инструкции .  Выделены классификации административных регламентов по различным критериям. Однако наибольшее значение для теории и практики имеет деление административных регламентов в зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур на внешнеуправленческие (т.е. устанавливающие административные процедуры преимущественно в отношении субъектов административного права, не находящихся в иерархической подчиненности от исполнителя административных процедур). И внутриорганизационные (определяющие порядок действий в отношении преимущественно иерархически подчиненных субъектов, в том числе — структурных подразделений данного органа). Структура и содержание регламентов внутренней организации федеральных министерств, служб и агентств формируются под очевидным влиянием Регламента Правительства РФ . В соответствии с Типовым регламентом внутренней организации, эти акты включают в себя как сугубо внутренние процедуры (например, порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя федерального органа исполнительной власти). Так и некоторые процедуры взаимодействия. В том числе — внешнеуправленческого характера (в частности, с Федеральным Собранием по определенному спектру вопросов). Впрочем, определяемая Типовым регламентом внутренней организации модель (не лишенная определенных недостатков) нередко нарушается отдельными ведомствами. При этом обозначенные акты, характеризуются известной неполнотой (отсутствуют процедуры аналитической работы; значительное число федеральных исполнительных органов до сих пор не утвердило своих регламентов внутренней организации). С другой стороны — немотивированным расширением внутриорганизационного регламентного регулирования, как за счет создания новых правовых форм, потребность в которых неочевидна (например, регламенты законопроектной работы), так и по причине включения во внутренние регламенты процедур, требующих самостоятельных видов регламентов . В результате проведенного анализа  содержания внешнеуправленческих регламентов, как административные регламенты исполнения  федеральными органами  исполнительной власти государственных функций, сделан вывод. Предметом их регулирования, по общему правилу, являются не функции государства и не функции федеральных органов исполнительной власти, а полномочия соответствующих органов. В целях совершенствования законодательства рекомендуется повысить степень консолидированности внешних регламентов. Это можно сделать за счет расширения и обобщения предмета регулирования административных регламентов исполнения государственных функций до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности) федеральных исполнительных органов. В противном случае складывающаяся ведомственная нормотворческая практика может привести к формированию слабоуправляемого массива нормативных актов управления, характеризующихся высоким коллизионным потенциалом. Регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти предлагается определить в качестве принятых в установленном порядке компетентными федеральными органами исполнительной власти нормативных актов управления, закрепляющих общие правила организации деятельности. Последних по реализации их полномочий в соответствующей сфере ведения, в том числе правил внутренней организации деятельности органа и правила взаимодействия с иными органами исполнительной власти.

Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.  Несколько из таких функций:

а) упорядочение административных процедур и административных действий

б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации. Снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна» . Использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, включая использование информационно-коммуникационных технологий

г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации

д) указание на ответственность должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий

е) предоставление государственной услуги в электронной форме.

Создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и отчасти местном уровне стало одним из важных и новых результатов административной реформы в Российской Федерации.  Как правило, регламент принимается самими органами на основе и в соответствии с законами, определяющими правовой статус данных организаций и имеет форму документированного акта. Регламент может быть представлен также совокупностью фактически сложившихся правил, и процедур работы какого- либо органа, общественного объединения.

Конституция Российской Федерации предусматривает принятие регламентов палатами Федерального Собрания – ч. 4 ст. 101 устанавливает, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. В соответствии с конституционным положением приняты и действуют Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятый постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33 – СФ (в ред. От 30.01.2013)  

Наличие собственного предмета регулирования, специфических задач и принципов регулирования, внутренней структуры позволяют говорить об административных регламентах как о самостоятельной правовой форме актов управления . Следствием чего должно быть включение административных регламентов в утвержденный перечень правовых форм актов федеральных органов исполнительной власти. В контексте рассматриваемой темы достаточно сложным, дискуссионным является вопрос «двойной формы правовых актов управления» и «двойной формы административных регламентов». Двойственная ситуация сложилась в отношении должностных регламентов гражданских государственных служащих. Скорее всего, они являются актами правоприменительными, нежели нормативными, но официально признаны элементом систем административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Примечательно, что в предложенном Центром стратегических разработок проекте ФЗ «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти РФ» должностные регламенты как вид административных регламентов не упоминаются. Сейчас без регламента трудно представить организационную деятельность коллектива в любой сфере социальной практики, в особенности деятельность государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Так как административные регламенты устанавливают формально-определенные правила поведения общего характера, подкрепленные возможностью применения государственного принуждения, они являются источниками административного права . Но данный тезис верен лишь в той части, в которой административные регламенты закрепляют новые нормы права, а не воспроизводят правила, уже содержащиеся в  иных источниках, обладающих большей юридической силой. Анализируя административные регламенты, необходимо убедиться в том, что они обладают общими признаками и правовых нормативных актов и правовых актов управления. Административная процедура раскрывается в литературе как «нормативно установленный порядок осуществления  уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг». Можно аналогично допустить, что все государственные органы субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная гражданская служба, должны иметь:

1) административные регламенты собственно государственных органов субъекта Российской Федерации и 2) должностные регламенты гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации. Система государственных органов Российской Федерации отражает структуру государственной власти и построена по иерархическому принципу. Каждый уровень иерархии обладает присущими ему особенностями, что отражается в компетенции соответствующих государственных органов. Столь разнообразные субъекты, очевидно, требуют видового разнообразия регламентации их деятельности.   Административная процедура раскрывается в литературе как «нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг» . Простой анализ нормативного материала свидетельствует о том, что впервые о государственных услугах было заявлено 17 февраля 1998 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Общими силами к подъему России: О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации». Однако долгое время понятие  «государственная услуга» существовала в статусе декларации и не влияла на правовой режим деятельности органов исполнительной власти. В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824 одним из приоритетных направлений реформы было названо организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, контроля и надзора, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. С момента издания этого указа «государственная услуга» с незначительными смысловыми вариациями вошла в ткань нормативно-правового материала и стала публично-правовой  категорией. В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  от 09 марта 2004 г. № 314 (в редакции Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274) сказано, что под функциями по оказанию «государственных услуг»  понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения,  либо иные организации безвозмездно органами государственной власти ценам, услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Дано официальное «президентское» определение понятия «функция по предоставлению государственных услуг». Представляется, что оно свидетельствует о теоретико-познавательной неопределенности (слабости) знаний о государственных услугах. В нем не раскрыты ни содержание, ни существенные признаки (в единственно возможной их взаимосвязи) понятия «государственная услуга». Кроме того, объективное по природе отнесение той или иной услуги к подгруппе государственных услуг поставлено в зависимость от субъективного фактора - наличия федерального закона, устанавливающего услугу. Официальная версия определения понятия свидетельствует об отсутствии легального перечня государственных услуг. Административные регламенты, закрепляющие административные процедуры оказания государственных услуг, так же далеки от системного представления государственных услуг. Некоторые из них содержат перечень государственных услуг, оказываемых гражданам применительно к отдельной сфере деятельности. Другие - упорядочивают процесс оказания какой-либо одной услуги. В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 марта 2004 г. № 314 понятие «государственные услуги» раскрывается таким образом, что государственные услуги отождествляются с социальными услугами. Легальное определение и разграничение понятий «публичные услуги», «государственные услуги», «социальные услуги» пока отсутствует . Анализ вступивших в юридическую силу административных регламентов позволяет заключить, что практика регламентации процедур предоставления государственных услуг отграничена от регламентации государственных функций . Проявляется это в названиях административных регламентов. Когда между отдельной государственной функцией и конкретной государственной услугой ставится соединительный союз «и», в случае осуществления их одним органом исполнительной власти. В административно-правовом понимании услуги - это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в рамках которой, гражданин или юридическое лицо получают определенные блага. Имеющее место причисление к государственным услугам тех отношений, которые не соответствуют природе услуг, может привести к появлению двух направлений развития научной мысли:

1) признание того, что в административных регламентах речь идет не об услугах в их обычном понимании, а о «квазиуслугах», а потом и разработка теории этих «услуг»

2) второй вариант представляется более предпочтительным и состоит в следующем. Признать, что оказание услуг в административно-правовых отношениях также имеет место.