V005499 Курсовая работа Становление и тенденции развития территориальной организации местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………С.

Глава 1. Теоретико-правовой анализ института территориальной

 организации местного самоуправления………………С.

1.1. Понятие территориальной организации местного

самоуправления ……………………………………………….С.

1.2.Формирование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации………………………………….С.

Глава 2. Территориальная организация местного самоуправления в современной  России………………                                                                  С.

2.1. Современные процессы территориальной организации  местного  самоуправления………………………….С.

2.2. Территориальная организация местного самоуправления в Республике Алтай …………………………….С.

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Приложение 1. Схема территориального планирования муниципального образования «Чойский район» Республики Алтай

Приложение 2. Схема территориального планирования муниципального образования «Чемальский район» Республики Алтай

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что территориальная организация местного самоуправления является важнейшим институтом  эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики в стране. При этом, несмотря  на значительное число научных работ, рассматривающих вопросы местного самоуправления, исследователи крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальной организацией местного самоуправления.

Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе формирования территориальной организации местного самоуправления.

Предметом исследования выступает система территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом и, в частности, в Республике Алтай.

Целью курсовой работы является анализ становления и тенденций развития территориальной организации местного самоуправления. Для достижения поставленной цели предпринята попытка решения следующих задач:

- определить место института территориальной организации в системе  местного самоуправления;

- проанализировать законодательные документы, регламентирующие формирование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации;  

- выявить основные проблемы территориальной организации местного самоуправления в современных условиях;

- изучить территориальную организацию местного самоуправления в Республике Алтай как субъекте Российской Федерации.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления. Теоретико-методологические подходы к формированию территориальной основы местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук,  Р. В. Бабун, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А. В. Новокрещёнов, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, О. М. Рой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие исследователи. Работы этих ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и современного российского законодательства.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить  анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы.

В курсовой работе предпринята попытка комплексно проанализировать ряд важных теоретических аспектов института территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, в частности, понятия территориальной организации местного самоуправления, изменения законодательства о местном самоуправлении, реформирования территориальной организации местного самоуправления. На примере Республики Алтай показана территориальная организация местного самоуправления конкретного региона.

Структура курсовой работы: курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих по два параграфа, заключения и списка использованной литературы. К курсовой работе прилагаются два приложения.

Глава 1.  Теоретико-правовой анализ института территориальной организации местного самоуправления

1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления

В становлении местного самоуправления в Российской Федерации вопросы формирования его территориальной организации оказались в числе наиболее сложных вопросов. В теории управления и права существуют различные  подходы к определению понятия  территориальной организации местного самоуправления. Так, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева основу территориальной организации местного самоуправления составляет совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления . По мнению В. Е. Чиркина  территориальная организация включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, её состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования . Аналогичную позицию занимает Л. А. Ревенко .  А. В. Новокрещёнов подчёркивает, что «именно территориальная общность должна стать территориальной основой местного самоуправления» .

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. К ним относятся городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения .  Перечисленные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации.

Основой территориальной организации местного самоуправления является муниципальное образование. Оно обозначает городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Несмотря на то, что термин «муниципальное образование» был введён Гражданским кодексом Российской Федерации ещё в 1994 году, со временем возникла необходимость введения и юридического закрепления этого понятия. Необходимость была обусловлена тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населённых пунктов. В связи с этим требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление .

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «муниципальное образование» использует в следующем значении: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления . В Федеральном закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не даётся содержательной формулировки  понятия «муниципальное образование», но здесь перечисляются виды муниципальных образований: муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения .

Одна из причин этого заключается в неоднозначности данного ключевого понятия. Так, по мнению Б. Горохова, для того чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации . Н. Л. Пешин выделяет организационные признаки (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные признаки (наличие муниципальной собственности и местного бюджета) . О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют муниципальное образование как населённую территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.  Обязательными признаками каждого муниципального образования являются следующие:  наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственной экономической основы, которую составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов .

Д. Б. Сергеев к признакам муниципального образования относит осуществление местного самоуправления населением непосредственно или через выборные органы; наличие муниципального имущества и инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения; определение границ муниципального образования; наличие устава муниципального образования; наделение муниципальной собственностью и существование местного бюджета; определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также их наименования и полномочий; отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального образования; единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура . С точки зрения Р. В. Бабуна муниципальное образование – это «населённая территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» . Он считает, что деление территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения.

Приведённые точки зрения показывают, что нет достаточно чётких правовых критериев понятия «муниципальное образование», хотя общие признаки имеются. Отсутствие достаточно чётких правовых критериев понятия «муниципальное образование» приводит к тому, что на практике встречаются случаи, когда вопрос о признании (непризнании) какой-либо территории муниципальным образованием приходится решать в судебном порядке. Это отмечает Е. С. Шугрина, рассматривая материалы правоприменительной практики . Противоречивость понимания категории «муниципальное образование» может приводить, таким образом,  к спорным ситуациям.

Включение  понятия «муниципальное образование» в систему категорий муниципального права актуализировало вопрос об уточнении нормативного содержания принципов территориальной организации местного самоуправления. Законодательно понятие «принципы территориальной организации местного самоуправления» вводится Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Под принципами территориальной организации местного самоуправления  в настоящее время понимаются законодательно установленные нормы и положения, в соответствии с которыми муниципальные образования создаются и преобразовываются, их границы устанавливаются и изменяются, определяется состав территории муниципальных образований. Основные принципы местного самоуправления условно можно разделить на три группы: принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований; принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований; принципы, определяющие состав территории муниципальных образований.

Первую группу принципов составляют следующие: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в муниципальных образованиях; территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории; в муниципальных районах применяется двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления; мнение населения, а также его численность учитывается при преобразовании муниципального образования.

Ко второй группе относятся следующие принципы: территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; границы поселений и муниципальных районов, в состав которых входят несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности соответственно; сохранение целостности населенного пункта при установлении границ; учет мнения населения при изменении границ муниципального образования.

Третья группа принципов включает следующие: при определении состава территории муниципального образования учитываются исторические традиции землепользования населенных пунктов; в состав территории муниципального образования включаются территория населенного пункта, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Все решения, связанные с образованием и преобразованием муниципальных образований, наделением муниципальных образований соответствующим статусом, установлением и изменением границ осуществляются субъектом Российской Федерации путем принятия соответствующего закона.

Реализация этих принципов при определении состава и границ территорий муниципальных образований субъектами Российской Федерации позволяет выработать достаточно гибкие подходы обособления территорий местного самоуправления с учетом возможностей развития социально-экономических институтов, инфраструктуры; сложившихся исторических, местных и культурных традиций местного самоуправления; демографических и географических условий существования конкретной территории местного самоуправления как единого публично-организованного целого.

Таким образом, проведенный теоретико-правовой анализ института территориальной организации местного самоуправления позволяет заключить:

1. Институт территориальной организации местного самоуправления является одним из базовых институтов в теории управления.

2. Существуют различные  подходы к определению понятия  территориальной организации местного самоуправления. В настоящее время понятие «территориальная организация местного самоуправления» используется, прежде всего, для обозначения территориальной общности населения, пространственной формы организации муниципальной власти.

3. Основой территориальной организации местного самоуправления являются муниципальные образования. Муниципальные образования системно связаны и имеют своей целью создание условий для решения населением вопросов местного значения. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации.

4.Муниципальные образования в своей деятельности руководствуются принципами территориальной организации местного самоуправления. Принципы территориальной организации местного самоуправления образуют целостную систему внутренне согласованных и взаимосвязанных исходных положений, которые законодательно закрепляются.

5.Организация местного самоуправления подчиняется объективным законам и закономерностям, которые познаются и отражаются в научных идеях и теориях. Для исполнения объективных законов и закономерностей в практике муниципального строительства законодательство Российской Федерации формулирует основополагающие исходные положения, требования, на которых должно основываться муниципальное территориальное устройство в субъектах Российской Федерации.

1.2.Формирование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Процесс формирования территориальной организации местного самоуправления в целом соответствует основным этапам становления и развития местного само¬управления в Российской Федерации. Несомненно, что вопросы  территориальной организации местного самоуправления различно  решались на этих этапах.

Первый этап становления местного самоуправления в Российской Федерации и, соответственно становления территориальной организации местного самоуправления, очерчивает временные рамки  1990-1993 г.г. Этот этап характерен тем, что первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах существующих административно-террито¬риальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР  опирался на  Закон СССР об общих началах местного самоуправления .  Определяя террито¬риальную организацию местного самоуправления, он исходил из существовав¬шего административно-территориального деления. При этом закон  выделял первичный территориальный уровень местного само-управления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, посел¬ков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон одержал исчерпывающий перечень административно-тер-риториальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Принципы административно-территориального уст¬ройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему мест¬ного самоуправления.

Район, бывший в советский период узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответ¬ствии со ст. 55 закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»  районный Со¬вет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов» , т. е. Советов районных городов, посел-ков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависи¬мости от районных органов власти.

Второй этап развития территориальной организации местного самоуправ¬ления, который начался в октябре 1993г., тесно связан с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента Российской Федерации. В это время формируются три модели территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: территориальная, поселенческая, смешанная (территориально-поселенческая).

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре¬формы, утвержденном Указом Президента РФ  26 октября 1993 г. , нашел отражение поселенческий принцип терри¬ториальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления высту¬пают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях воз-можна на основе объединения отдельных городских и сельских поселе¬ний. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Что же касается района, сельского округа (территории сель¬совета), то, согласно указанному Положению,  на территориях, включаю¬щих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совме-стным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.