V005301 Дипломная работа Совершенствование механизма государственного управления образованием в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ 8

1.1. Понятие и сущность государственного управления образованием 8

1.2. История формирования органов государственного управления образованием в России 14

1.3. Системный подход к организации государственного управления образованием в современной России 25

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 34

2.1. Общая характеристика состояния сферы образования и ее правовой базы в Российской Федерации 34

2.2. Субъекты государственного управления образованием в Российской Федерации 41

2.3. Реализация государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы» 46

2.4. Проблемы функционирования и развития механизма государственного управления образованием 52

ГЛАВА 3. МЕРЫ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 66

3.1. Комплекс мер по эффективному управленческому сопровождению развития сферы образования в Российской Федерации 66

3.2. Необходимость оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий в сфере образования 72

3.3. Обеспечение единства федеральных и региональных программ развития образования 80

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 88

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 90

ПРИЛОЖЕНИЯ 103

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Образование испокон веков считалось общечеловеческой ценностью, а государственный органы, ведающие в нашей стране вопросами государственного управления сферой образования, имеют длительную и богатую историю развития.

 В настоящее время, в связи с переходом России к рыночной экономике, повлекшей за собой повышение требований к уровню профессиональной компетенции и, как следствие, к уровню полученных знаний, тем самым превратив образование в один из главных национальных проектов.

В 2014 году на X съезде Российского союза ректоров Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что образование надо сблизить с производством, необходимо создать свои вузовские рейтинги и активно популяризовать науку.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы» (ред. от 27.04.2016 г.) утверждена новая государственная программа в сфере образования, реализация которой будет являться знаковым, поворотным пунктом в процессах модернизации высшей школы и, в целом, в трансформации макроэкономических отношений.

Являясь по своей сути социокультурным феноменом, образование служит индикатором развития государства и общества, одновременно влияя на них.

Активно проходящие процессы глобализации все интенсивнее вовлекают систему российского образования в мировые модернизационные процессы, делая систему отечественного образования частью континентального и планетарного образовательного пространства на правовых основах, идеях и принципах, принятых европейским и мировым научно-образовательным сообществом в качестве приоритетных.

 В системе государственного управления отечественным образованием решаются проблемы, аналогичные тем, что стоят перед национальными образовательными системами других стран, а именно: модернизация существующей в государстве системы управления образованием с целью придания ей большей гибкости и мобильности, гармоничного сочетания унифицированных мировых показателей и национальной самобытности; выработка критериев и процедуры экспертизы динамики развития данной системы, выработка эффективных современных механизмов ее государственной поддержки; совершенствование законодательства в сфере образования, разграничение предметов ведения в сфере образования федерального центра и региональных властей.

Из множества проблем, связанных с развитием образовательной системы, в настоящее время особо выделяется комплекс вопросов, связанных с осмыслением сущности национальной образовательной системы, приоритетных направлений ее развития, методов государственного управления образованием.

Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы государственного управления образованием в современной России, аналитических материалов и методической литературы, позволяет выявить ряд противоречий, существующих в данной сфере:

- между традиционными взглядами на функционирование управления образованием и необходимостью переосмысления проблемы с учетом требований модернизации российского образования, определяемых контекстом государственных преобразований XXI века и условиями вхождения в мировое образовательное пространство;

- между требованием международного научно-образовательного сообщества разработать и внедрить унифицированные принципы и критерии развития национальных образовательных систем и необходимостью учета в этом процессе национального интереса, а также уникального культурно-исторического опыта и традиций, имеющихся в сфере образования России;

- между необходимостью государственного регулирования и управления системой российского образования и недостаточной разработанностью современных механизмов государственной поддержки национальной системы образования.

Объект исследования: процесс государственного управления образованием в Российской Федерации.

Предмет исследования: общественные отношения, связанные с формированием и развитием механизма государственного управления образованием в Российской Федерации.

Цель исследования: разработать меры по совершенствованию механизма государственного управления образованием в Российской Федерации на основе анализа деятельности его субъектов как на федеральном, так и региональном уровнях. При этом под механизмом государственного управления образованием понимается системно упорядоченное органическое единство государственных органов, действующих в данной сфере, и обеспечивающих выполнение их полномочий организаций.

В соответствии с целью, исходя из поставленной проблемы, выбранных объекта и предмета исследования были поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие и сущность государственного управления образованием;

- описать краткую историю формирования органов государственного управления образованием в России;

- изложить основы системного подхода к организации государственного управления образованием в современной России;

- дать общую характеристику состояния сферы образования и ее правовой базы в Российской Федерации;

- осуществить анализ субъектного состава механизма государственного управления образованием в Российской Федерации;

- рассмотреть цели, задачи и структуру государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы»,  ожидаемые результаты и этапы ее реализации;

- выявить проблемы функционирования и развития механизма государственного управления образованием в Российской Федерации;

- разработать комплекс мер по эффективному управленческому сопровождению развития сферы образования в Российской Федерации;

- обосновать необходимость оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий в сфере образования, обеспечения единства федеральных и региональных программ его развития.

Гипотеза исследования: модернизация системы государственного управления российским образованием, способной обеспечить соответствие мировым образовательным стандартам, предполагает внедрение инновационных механизмов в сфере государственного управления образованием, а также разработку и обоснование основных направлений государственно-управленческой поддержки системы образования, основанной на сохранении самобытных российских традиций в сфере образования, соблюдении прав человека как приоритета государственной образовательной политики, повышении значимости региональных органов власти в регулировании образовательного процесса.

Методологической основой исследования выступает система знаний о системах (открытых и закрытых), закономерностях и принципах развития систем образования, их национальных и наднациональных характеристиках. В качестве общенаучной методологии выступают работы в области методологии педагогических исследований, раскрывающие сущность системного подхода (А.П. Беляева, Г.А. Бордовский, Н.В. Бордовская, Б.С. Гершунский, В.И. Загвязинский, Е.И. Казакова, В.А. Козырев, В.В. Краевский, А.М. Новиков, В.М. Полонский, В.Е. Радионов, Ю.Г. Татур, В.Д. Шадриков).

Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 02.03.2016 г.), другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства образования и науки Российской Федерации и иные нормативные правовые акты.

Методы исследования. Решение поставленных задач и проверка предположений обеспечивались комплексом взаимодополняющих методов, среди которых: ретроспективный, сравнительно-сопоставительный, системный, моделирования.

Теоретическая значимость исследования состоит в углублении научных знаний о сущности, структуре, путях и условиях обновления государственного управления развитием системы образования.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов ܵпри разработке российской государственной политики в области образования, а также ܵв практике работы органов государственного управления образованием разного уровня.

Структура работы. Данная диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литертуры, приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ

1.1. Понятие и сущность государственного управления образованием

Будучи основой для прогресса во всех отраслях науки и производства, образование в условиях мировой глобализации определяет конкурентоспособность каждой отдельно взятой страны. По мнению С.С. Алексеева, механизм государственного управления представляет собой  целостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, на практике осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства .

Однако качественный уровень образования все в большей степени начинает зависеть оттого, насколько политические и интеллектуальные элиты будут способны в современных условиях предлагать эффективные формы образования, поддерживать и усиливать мотивацию населения на освоение новых знаний, способов мышления, расширение кругозора.

Основным агентом образовательной политики в России, как и во всем современном мире, выступает государство. Деятельность государственных органов в данной сфере направлена на то, чтобы с помощью имеющихся у него в распоряжении инструментов влиять на решения и действия различных социальных акторов в соответствии с определенными политической властью целями .

Обратимся к сути самого управленческого процесса. В специальной литературе можно встретить определение процесса управления как обеспечение оптимальных коммуникаций и каналов связи в функционирующей социальной системе. Кроме того, отмечается также сведение процесса управления к выполнению функций контроля за состоянием системы.

В работах В.С. Лазарева и М.М. Поташника рассматриваются пять стадий структуры управления: целевая, дескриптивная, прескриптивная, реализационная, ретроспективная . Каждая из этих стадий, взятая в отдельности, представляет собой относительно обособленную часть управления, в сфере которой совершаются определенные процедуры, действия, операции .

Целевая стадия начинается с выяснения проблемы и осознания, необходимости ее решения и завершается формированием цели. На дескриптивной стадии происходит сбор и обработка информации под реализуемую цель. На прескриптивной стадии описательная информация трансформируется в предписывающую или командную, главным на этой стадии является выработка и принятие решения как проекта действия. Реализационная стадия ответственна за исполнение принятого решения в реальных условиях. Ретроспективная стадия завершает цикл и основное ее содержание сводится к анализу и обобщенной оценке достигнутого фактического результата и его сравнению с заданным. Оценка фактического результата дает основание для нового управленческого цикла .

Управление образованием может быть представлено как взаимосвязанная совокупность циклически повторяющихся процессов выработки и осуществления решений, ориентированных на стабильное функционирование и эффективное развитие системы образования и основных ее частей. Управление образованием как процесс включает в себя планирование, организацию, мотивацию, руководство и контроль, а также определяет функционирование и развитие основных образовательных и обеспечивающих процессов, непрерывное саморазвитие .

Возможен еще один взгляд на управление образованием как на систему. Система образования является одной из структурных подсистем общества. Ее вполне можно рассматривать в связи с этим как социально-педагогическую систему, призванную обеспечивать педагогическое управление развитием личности в процессе реализации ее образовательных запросов. Вместе с тем в соответствии с принципом многоаспектности каждая образовательная система может быть рассмотрена икак как аксиологическая, воспитательная, организационно-педагогическая, обучающая, территориальная.

В последние годы все активнее входит в научный оборот понятие «государственно-общественного управления образовнием. В понятии «государственно-общественное управление» уже есть изначально положенное единство двух противоположностей фиксирующее участие и взаимодействие в управлении одновременно двух существенно различных субъектов - государства и общества. В социально-философском аспекте исследовать дихотомию «государственное - общественное» в социальном управлении и, в частности в управлении образованием, становится возможным, когда государство перестает быть единственным субъектом социального управления и ему противополагается иной реальный субъект управления - общество, ставшее субъектом социального управления, то есть гражданское общество .

Из вышесказанного следует, что речь не идет о том чтобы сферу общего образования полностью отделить от государства и передать гражданскому обществу. Здесь реализуется скорее, принцип совместного государственного и общественного управления сферой общего образования. В государственную (муниципальную) школу встраивается орган (органы) управления участвуя в котором, представители общества на уровне образовательного учреждения реально участвуют в выработке и принятии наиболее важных управленческих решений относительно общего образования. Источником власти управленческих полномочий в государственном и муниципальном учреждении является его собственник и учредитель - соответственно орган государственной власти или орган местного самоуправления. Предметом рассмотрения и обсуждения здесь может быть именно степень или мера включенности вовлеченности общественности в управление образовательным учреждением, обеспечивающая государственно-общественный характер его  управления .

Изложенное выше позволяет использовать данное A.M. Моисеевым следующее определение понятия государственно-общественного управления образованием: «Это - особый тип управления, характерной чертой которого является постоянное ответственное участие и взаимодействие в управлении олбразованием субъектов и их органов с одной стороны, выражающих и представляющих интересы, политику гарантии и компетенцию государства в области образования федеральные региональные органы государственной власти и управления, их органы управления образованием а также в части полномочий закрепленных за ними законодательством в области образования органы местного самоуправления и руководители подведомственных им образовательных учреждений), с другой стороны, выражающих и реализующих интересы общества, населения. Государственно-общественное управление образованием может осуществляться путем создания как раздельных, но взаимодействующих органов и форм государственного и общественного управления образованием так и путем создания совместных органов и форм государственно-общественного управления образованием .

По мнению М.М. Поташника, даже в административно управляемой школе «...кроме сознательного и планомерного начала в управлении действуют и стихийные, неосознанные факторы саморегуляции, сильно влияющие на эффективность управления». Легализация и организационное оформление общественного участия в управлении школой когда таким органам делегируется право принимать самостоятельные решения, создает совместное управление и «школа здесь управляется очень широким по составу субъектом» .

Дискуссионным среди отечественных исследователей до настоящего времени остается вопрос о взаимосвязи и взаимозависимости между уровнем развития гражданского общества и актуальностью создания и развития форм государственно-общественного управления в образовании. Действительно, насолько возможно и целесообразно привлекать к управлению образованием совместно с государством и местным самоуправлением общественность, еще не ставшую гражданским субъектом управления собственной деятельностью не набравшей «критической массы» самоуправляемых гражданских объединений, в том числе в сфере образования?

Сторонники тезиса о первичности становления активного общественного субъекта в процессе создания условий и форм организации совместного государственно-общественного управления справедливо указывают на серьезные риски привлечения пассивной общественности к реальному, непосредственному участию в управлении образованием.

Свою уверенность в возможности создавать в образовании государственно-общественное управление в условиях неразвитого гражданского общества A.A. Пинский обосновывал в частности, тем, что известный исследователь региональных реформ в Италии Р. Патмен в результате своего более чем 20-летнего социального эксперимента эмпирически доказал, что «трансформации институтов способны изменить политическую практику и традиции» .

A.A. Пинский в своих исследованиях главным криетрием реализации принципа государственно-общественного управления школой считал такие школьные советы или органы с другим наименованием, которые обладают двумя определяющими признаками:

- в них входят представители от общественности - от родителей - учеников, сотрудникоа (учителей) школы, местных сообществ;

- они уполномочены уставом учреждения принимать императивные решения, касающиеся деятельности школы, то есть имеют управленческие полномочия.

«Именно эти две ключевые особеннсти позволяют говорить о том что Школьные советы являются институтом общественного участия в управлении школой ... По сути речь идет о перераспределении власти в школьной системе и о превращении школы из привычной патерналистской автократической системы в систему, включающую ключевые схемы гражданского общества» .

Объектом управления системы государственно-общественного управления становится в таком подходе не только сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений (в которых общественное участие в управлении обеспечено школьными советами с управленческими полномочиями), но и вся система отношений, взаимодействия и совместной деятельности государства, местного самоуправления и общества в лице граждан и их объединений в сфере образования, т.е. вся система образования в том ее понимании, которое дает в статье 8 закон Российской Федерации «Об образовании» .

1.2. История формирования органов государственного управления образованием в России

История органов государственного управления образованием в России берет свое начало от системы административных учреждений – «приказов». Приказы возникли еще в XV веке в Московском государстве. Были приказы, чья власть распространялась на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью. К концу XVII в. приказов насчитывалось 44, но ни один из них еще не отвечал за просвещение нации.

Первым же высшем учебным заведением в России стала Славяно-греко-латинская академия, созданная в 1687 году в Москве. Академия готовила кадры и для Православной Церкви, хотя носила всесословный и светский характер.

Следующим этапом становления высшего образования и системы управления им следует считать период императорства Петра I. В этот период приказы были заменены «коллегиями», заимствованными у европейских стран со своей иерархией должностных лиц. К этому времени относится появление знаменитого документа – Табели о рангах 1722 г., приведшей в систему все чины Российской империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной военно-морской и гражданской. К концу царствования монарха было учреждено 12 коллегий .

Реформаторская политика Петра I и процесс развития промышленности требовали новых кадров для страны. В связи с этим были открыты Школа математических и навигацких наук (1701), Артиллерийско-инженерная школа, медицинская школа (1707), Морская академия (1715), медицинская школа (1716), инженерная школа (1719). 1724 год был ознаменован открытием первого классического университета в России – Академического университета. Кроме того, была создана Академия наук по распоряжению Петра I в Санкт-Петербурге.

Нельзя и оставить без внимания деятельность ученого-энциклопедиста, первого русского академика М.В. Ломоносова, благодаря которому был создан Московский университет в 1755 году. Академические гимназии и университет, созданные в 1724 году, не справились с задачей подготовки научных кадров.

Во второй половине XVIII века происходит промышленный переворот, вследствие изобретения паровой машины произошел переход от мануфактурного производства к фабричному. Следовательно, возникла необходимость в квалифицированных кадрах с инженерным образованием. В связи с этим появляются первые высшие технические университеты. Примечательно, что 21 октября 1773 года Екатерина II начертала на указе о создании инженерного училища по горной части «быть по сему». Эта дата стала днем рождения всего высшего технического образования России.

В начале XIX века по Университетскому уставу 1804 года были открыты университеты в Казани (1804) и Харькове (1805). Надо отметить, что Казанский университет в те годы стал крупным центром образования и науки в России.

Министерство народного просвещения Российской империи впервые как орган управления образованием учреждено манифестом императора Александра I от 8 сентября 1802 года, и представляло из себя сочетание единоначалия с коллегиальностью. Многие принципы деятельности данного Министерства просуществовали фактически до 1917 года. Первым министром народного просвещения Российской империи стал граф П.В. Завадовский. В ведение министерства входили Имераторская академия наук, Российская академия, университеты и другие учебные заведения, типографии цензура, издание периодических сочинений, народные библиотеки музеи и различные общества по распространению знаний .

 В 1811 г. «Общее принято учреждение министерства», определившее систему отношений его структурных частей между собой и с другими государственными учреждениями. Во главе Министерства стоял министр, который имел заместителя (товарища министра). При министре действовали Совет и Канцелярия. Совет представлял собой совещательный орган из начальников подразделений. Канцелярия Министра служила для связи со всеми подразделениями. В состав министерства входило несколько департаментов (исполнительный апарат), которые делились на отделения, а те в свою очередь - на столы. Каждый департамент возглавлялся директором.

 Следует обратить внимание на то, что в январе 1803 г. были утверждены «Правила народного просвещения», в основе которых лежала идея общеобразовательной школы. Учебные заведения делились на 4 разряда – приходские училища, уездные, губернские гимназии и университеты. На территории России устанавливались 6 учебных округов, в каждом из которых было несколько губерний под попечительством одного из членов «высшего правления». Каждая из низших ступеней служила подготовительной к следующей до университета включительно.

1804 г. был ознаменован выходом «Устава учебных заведений, подведомых университетам». По Указу 5 ноября 1804 г. в каждом губернском городе надо было иметь хотя бы одну гимназию, а в уездном – уездное училище и при нем приходские училища. В то время была создана и функционировала весьма стройная система народного образования, состоящая из 4-х ступеней .

Для подготовки учителей открылись педагогические институты, ведущую роль среди которых сыграл самостоятельный педагогический институт в Петербурге (1804). В 1819 году на его базе был создан Санкт-Петербургский университет (ныне Санкт-Петербургский государственный университет) .

Системой духовного образования ведало Министерство Духовных дел и Народного просвещения, учрежденное осенью 1817 г. под руководством князя А.Н. Голицына. Министерство состояло из двух департаментов соответственно по духовным делам и по просвещению. Весь аппарат Министерства народного просвещения целиком вошел во вновь созданное учреждение.

В 1824 г. был восстановлен прежний порядок заведования делами православной церкви и народного образования, которые снова перешли в компетенцию двух независимых друг от друга инстанций – Синода и Министерства народного просвещения.

В связи с быстрым развитием собственной промышленности, науки и инженерного дела в 1892 году в России насчитывалось 48 вузов, в 1899 году – 56, а в 1917 году – 65.  В 1914-1915 учебном году насчитывалось 105 высших учебных заведений, большинство из которых располагалось в Петрограде, Москве, Киеве и других городах Европейской части страны.

С 1917 г. в России начался новый период развития органов управления образованием. Он включал в себя два этапа: 1) преобразование и установление на местах органов управления образованием (1917-1936 гг.); 2) упорядочение управления образованием (1936-1950 гг.).

В советский период развитие сферы образования в корне изменилось. Она стала инструментом воздействия на общество.

Создание государственного аппарата по руководству системой образования впервые предусматривалось в Декрете ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению», где указывалось: «Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство Народного Просвещения. Министерство играло роль исполнительного аппарата при Государственной Комиссии по Народному Просвещению» . Из данного нормативного акта видно, что полномочия по управлению системой высшего образования были поделены между двумя органами, один из которых выполнял исполнительские функции, а другой – контрольные. Комитет по народному образованию, созданный в 1917 году под руководством А. Мануйлова в те годы контролировал практически всб культурную жизнь в стране.

Государственный Комитет по народному образованию учрежден в мае 1917 года как совещательный орган при Министерстве народного просвещения пост министра в то время занимал А. А. Мануйлов) и просуществовал 5 месяцев. В состав Комитета вошли представители всероссийских советов: рабочих и солдатских депутатов, крестьянских депутатов а также Исполнительного комитета Государственной думы, профсоюзов студенческих организаций, учительского союза и все товарищи Министра народного образования. Комитет не только мог иметь свое особое мнение по законопроектам, представляемым Министерством во Временное правительство, но и разрабатывать самостоятельные тексты законов .

В период деятельности Комитета Россия неоднократно переживала политические потрясения. Председателем Комитета по Уставу состоял Министр народного образования. Полностью поглощенный в то время занятиями во Временном правительстве. При А. А. Мануйлове работа Комитета и Министерства не стала совместной в полном смысле этого слова. Более того между двумя ведомствами возник конфликт, совпавший по времени с кризисом всего кабинета министров. Министр Мануйлов и его товарищи были выведены из состава Временного правительства. Два последующих министра, хотя и были ближе к Комитету, столь недолго находились на своем посту, что войти в плодотворное сотрудничество не успели. С первых дней создания Комитет начал активнейшую работу по подготовке реформирования российского образования, имея целью начать новый учебный год, коренным образом изменив отживший школьный строй. За такой краткий период деятельности Комитетом было разработано свыше 40 отдельных законопроектов. Но лишь один из гих обрел силу закона о передаче начальных училищ органам местного самоуправления. Переворот 25 октября прервал работу Комитета именно в тот момент, когда она вошла в нормальную колею .

В 1920-х годах этот орган контролировал по сути все культурно-гуманитарные сферы: образование, библиотечное дело, книгоиздательство, музеи, театры и кино, клубы, парки культуры и отдыха, охрану памятников архитектуры и культуры, творческие объединения, международные культурные связи и др. Характерными терминами в сфере управления образованием в послереволюционный период являлись, например, такие: Губоно (губернский отдел народного образования), Кабинеты и уголки ликвидаторов (неграмотности) или Цекультран .