V003443 Дипломная работа Федеральная служба судебных приставов: законодательное регулирование и эффективность функционирования

Оглавление

Введение…………………………………………………………………………........3

Глава 1. Организация и правовая основа Федеральной службы  судебных приставов

§ 1. Исторический аспект становления и развития Федеральной службы судебных приставов…………………………………………………………………6

§ 2. Задачи Федеральной службы судебных приставов как субъекта административно – исполнительной деятельности………………………………18

§ 3. Организация деятельности Федеральной службы судебных приставов…23

Глава 2. Перспективы развития административно – исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов

§ 1. Взаимодействие Федеральной службы судебных приставов……………….29

§ 2. Основные направления совершенствования государственной политики в области осуществления  административно – исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов………………………………………37

Заключение…………………………………………………………………………46

Список литературы и источников……………………………………………. ….49

Приложение…………………………………………………………………………54

Введение

В целях формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти в России была произведена их существенная реорганизация. Образована Федеральная служба судебных приставов (далее также ФССП, Служба), которой переданы функции Минюста России по обеспечению исполнения решений судов и других органов, а также установленного порядка деятельности судов. В данной работе рассматривается административно-исполнительная деятельность  как деятельность, осуществляемая органом принудительного исполнения в связи с ведением исполнительного производства.

До 1997 года указанная деятельность рассматривалась как вспомогательная и имела подчиненный характер. Ситуация изменилась с принятием федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве». Федеральная служба стала самостоятельным органом исполнительной власти. В связи с этим актуализировалась совокупность проблем, связанных с законодательным регулированием деятельности Службы и эффективностью ее функционирования.

В России институт судебных исполнителей имеет длительную историю. На протяжении столетий он непосредственно связывался с деятельностью судебной власти, а сами судебные приставы до 90-х годов 20 века фактически выступали в качестве работников судов. В настоящее время судебные приставы являются государственными гражданскими служащими, необходимыми для принудительного исполнения судебных актов и обеспечения установленного порядка деятельности судов. Федеральный закон  «О судебных приставах» стал первым нормативным правовым актом, принятым в России на законодательном уровне, посвященным организационно-правовым основам деятельности Службы судебных приставов.

Сделанные в ходе работы выводы способствуют пониманию  законодательного  регулирования деятельности  Службы судебных приставов как элемента системы государственной защиты конституционных прав и  свобод человека и гражданина.

Объектом исследования  работы являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административно-исполнительной деятельности ФССП России.  

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере исполнительного производства.

Цель  работы – на основе анализа действующего законодательства рассмотреть особенности организации деятельности и проблемы эффективности функционирования Федеральной службы судебных приставов.

Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:

- изучить особенности законодательного регулирования деятельности Службы судебных приставов в России на разных этапах развития государства;

-  раскрыть основные принципы и функции управления деятельности Службы;

-  исследовать организацию деятельности ФССП;

- проанализировать проблемы взаимодействия ФССП с органами исполнительной власти и выявить пути повышения эффективности Службы.

Общественные отношения, связанные с отдельными этапами функционирования института судебных приставов в России, различными аспектами их деятельности, являлись объектами исследования в трудах дореволюционных и современных ученых и юристов-практиков: Н.Н. Бакуровой, В.М. Голубева, Г.А. Гурая, В.А. Гуреева, М.В. Ежова, В.В. Захарова, Н.В. Комаровой,  В.А. Лебедева, А.Г. Малькова, Н.Н. Федосеевой, О.И. Чистякова.

При решении поставленных задач автор опирался на такие методы как историко-правовой, правовой, системный, использовалось такое средство познания как анализ. Применение указанных методов позволило исследовать объекты  явления во взаимосвязях и взаимозависимостях, сделать обобщения и сформировать выводы.

Нормативная основа работы включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы в сфере регулирования деятельности органов Службы судебных приставов,  указы Президента РФ.

Практическая значимость работы заключается в возможности использовать ее положения для повышения эффективности Службы судебных приставов.

Работа состоит из введения, 2 глав, объединяющих 5 параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Глава 1. Организация и правовая основа Федеральной службы  судебных приставов

§ 1. Исторический аспект становления и развития Федеральной службы судебных приставов

Деятельность Федеральной службы судебных приставов в Российской Федерации имеет огромное значение, поскольку затрагивает интересы миллионов граждан и организаций.

Федеральная служба судебных приставов является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет административно-исполнительную деятельность. На Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы возлагается правильное  своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц в целях защиты нарушенных прав и свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение установленного порядка деятельности судов.

В России институт судебных исполнителей имеет глубокую историю. На протяжении столетий до 90-х годов 20 века он был связан с деятельностью судебной власти, когда судебные приставы выступали в качестве работников суда. Лишь в конце 20 века судебные приставы стали государственными гражданскими служащими.

Исходя из статуса и особенностей деятельности предшественников судебных приставов, можно придти к выводу, что эволюция института судебных приставов насчитывает несколько столетий, и условно выделить следующие этапы развития данного института :

1) Начальный этап в Древней и феодальной Руси (ХI – ХV вв.) –  исполнение властных решений осуществляли ябетники, мечники, метельники, детские, биричи, «приставе», праведщики, сотские и иные – предшественники судебных приставов;

2) Допетровское время (конец ХV – ХVII вв.) – позовники, подверники, недельщики Русского (Московского) государства – особые исполнители судебных решений;

3) Петровское время и дореформенный период (ХVII – середина ХIX вв.) – адъютанты Российской Империи периода абсолютизма обеспечивали установленный порядок в судах; функции по исполнению судебных и административных решений были переданы органам полиции и военнослужащим; в период правления Императрицы Екатерины II появились полицейские и становые приставы, которые исполняли решения судов и охраняли общественный порядок;

4) Дореволюционный период (1864 – 1917 гг.) – учреждение института судебных приставов, установление их правового статуса, исполнение судебного решения как стадии судебного процесса, обеспечение установленного порядка судопроизводства;

5) Советский период (1917 – 90-е гг. ХХ в.) – судебные исполнители при судах, их двойное подчинение судебному органу и органу юстиции;

6) Современный период (с 90-х гг. ХХ в. по настоящее время) – судебные приставы – государственные служащие органа исполнительной власти, осуществляющие принудительное исполнение судебных и иных решений, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов.

Каждому из названных периодов присущи характерные политические, экономические и социальные условия, что, безусловно, оказывало влияние на подходы к функциям, компетенции, особенностям организации рассматриваемой деятельности и на порядок ее осуществления.

Сам институт судебных приставов в России имеет глубокие корни, берущие начало в актах Древней Руси. Так, несмотря на отсутствие единства взглядов о моменте возникновения указанного института, его появление следует связывать с первыми упоминаниями слова «Суд» в Уставе князя Владимира Святославовича «О десятинах, судах и людях церковных» ХI века. Это обусловлено тем, что становление судебных органов способствовало появлению специальных должностных лиц, основной обязанностью которых являлось приведение в исполнение судебных решений.    

Наряду с дружинниками в действующей с начала ХI века до XIV века краткой редакции «Русской Правды»  упоминаются ябетники. Это лица, которые поддерживали обвинение, с функциями судебного следователя и исполнителя . В их правомочия входило производство судебного следствия по поручениям судьи, задержание лиц, похитивших чужое имущество, допрос, пытки, содержание под арестом. Помимо производства взысканий и сбора судебных пошлин вышеуказанные лица должны были обеспечивать явку в суд истцов и ответчиков, вызывать свидетелей, обеспечивать безопасность судей и охранять порядок при разбирательстве дел . Таким образом, зарождение института судебных приставов произошло при возникновении первого русского государства – Киевской Руси.

Кроме них, вышеуказанный источник русского права к должностным лицам, которых также можно рассматривать в качестве предшественников исполнительных органов, относит мечника, детского, вирника, метельника, рядовича, отрака и других. Они в основном занимались исполнением денежных взысканий по решению суда. Кроме производства взысканий и сбора судебных пошлин, им приходилось участвовать при испытании железом, при поимке беглых крестьян, а также обеспечивать явку в суд истцов и ответчиков, вызывать свидетелей, обеспечивать безопасность судей, охранять общественный порядок.

Непосредственно же первое упоминание о самих приставах имело место в межкняжеских соглашениях и торговых договорах русских городов с иноземными купцами.  Например, в проекте договорной грамоты Новгорода с Любеком и Гротским берегом о торговле и суде указано, что в случае, если новгородцы, немцы или готы задолжают друг другу, то следует привлекать пристава тысяцкого. Изначально под словом «пристав» не подразумевали какую-либо определенную должность, так называли исполнителя различных судебных обязанностей.

К концу ХV века положения о деятельности приставов упоминаются уже практически во всех документах. Одними из них являются Новгородская судная грамота, составленная в 1471 году, и Псковская судная грамота, датированная 1467 годом. Обязательными участниками процесса были два «пристава», представлявшие интересы тяжущих сторон. Характерно, что уже к XIV веку вызов ответчика в суд производился посредством исполнителей по решению суда в отличие от ранее действовавшего порядка, когда вызов ответчика должен был обеспечить истец. Судебная повестка – «позовница» вручалась должностным лицом ответчику по месту его нахождения, после чего на него брались приставом поручительства от родных и соседей. Если за ответчика не находилось поручителей, он задерживался судебным исполнителем и принудительно, часто в оковах – «железах», доставлялся в суд или содержался под стражей до начала процесса .

Княжеские и городские приставы вызывали тяжущихся и свидетелей в суд, производили обыски, совершали выемки поличного, присутствовали при размежевании границ спорных земельных владений, наблюдали за продажей господином имущества беглого или умершего без наследников землепашца, приводили в исполнение судебные решения. Выполнение этих функций требовало усилий честных и добросовестных людей, известных и князю, и посаднику. Обыск и выемка поличного проводились псковскими судебными исполнителями обязательно в присутствии 2 – 3 понятых, а изъятые вещи сдавались для сбережения третьим лицам или направлялись для хранения в суд.

Необходимо отметить, что Псковская судная грамота упоминает среди судебных чинов особых привратников – «подверников»: один являлся представителем Пскова, другой представлял интересы князя. Они были обязаны следить за порядком в помещении суда, не допуская в судебную палату никого, кроме тяжущихся и сопутствующих им неопасных лиц (монахов, женщин, малолетних).

Согласно вышеуказанным документам приставы являлись должностными лицами, функции которых были достаточно широки. Это принудительное исполнение судебных решений, обеспечение порядка в суде, доставка лиц на судебные заседания, организация судебного поединка, производство следственных действий, направленных на обнаружение, сбор и проверку доказательств, арест подозреваемых лиц, посредничество при примирении тяжущихся сторон. В этой связи справедливой является точка зрения В.В. Захарова о том, что институт судебных приставов в этот период являлся вспомогательным органом при исполнении судебных решений .

Дальнейшие указания на существование данного института встречаются в общегосударственных сборниках законов. Так, судебник Ивана Великого 1497 года упоминает недельщика. Под ним признавалось должностное лицо, в обязанности которого входили вызов в суд сторон, арест, пытка обвиняемых, передача в суд дел о воровстве, организация судебного поединка, исполнение решения суда . Последующий принятый Судебник 1550 года продолжил совершенствовать деятельность судебных приставов, например, усилена ответственность судебного пристава за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Кроме этого, вышеуказанные акты закрепляли разнообразные функции пристава, включая в них элементы судебной и следственной деятельности. Так, в полномочия судебного пристава-исполнителя на данном этапе развития входило досудебное исследование обстоятельств совершения преступления, собирание доказательств, обеспечение надлежащего порядка в суде, розыск и принудительный привод ответчика, исполнение решения суда. Также пристав имел право устраивать обыски для розыска беглых холопов, а для получения информации о разбойниках применять расспрос и пытку. В дополнение он же надзирал за обвиняемыми во время следствия, до и после суда, сопровождал высших иерархов церкви, послов, важных преступников и других.

В период с конца XI века по XV века были приняты нормативные правовые акты, закрепившие введение специальных должностных лиц, которые обеспечивали исполнение судебных решений и содействовали судебному процессу.

В ХVI – ХVII веках начинает формироваться единая общерусская судебная система, происходит глобальная систематизация нормативно-правовых документов. Именно в этот период правовой статус судебных приставов получает конкретизацию, законодательно закрепляются его функции. В первую очередь это произошло благодаря принятию Соборного уложения 1649 года, Х-ХV главы которого включали в себя статьи, посвященные судоустройству и судопроизводству. В соответствии с вышеуказанным памятником права приставом признавалось должностное лицо приказа с различными полномочиями судебного и административного характера . А именно: он доставлял повестки о вызове в суд, осуществлял розыск и привод ответчика, участвовал в выемке вещественных доказательств у обвиняемых. Он сторожил преступников, с которых взыскивались убытки, причиненные противоправным поведением, в случае же их бегства нес дисциплинарную, уголовную и материальную ответственность, исполнял решение суда, урегулировал конфликты военных с гражданским населением .

В XVIII веке функции судебного пристава постепенно переходят к другим категориям государственных служащих. В результате должность судебного пристава была упразднена, а ее полномочия перешли в ведение полиции. Политической предпосылкой такого преобразования было то, что с точки зрения Петра I порядок исполнения судебных решений не отвечал потребностям  самодержавия, поэтому нужно было осуществить переход судебного разбирательства от состязательного процесса к следственному. Однако такое переложение обязанностей не оправдало себя. Установленный порядок ведения судебных дел постоянно нарушался, судебные разбирательства из-за несвоевременного вызова в суд участников процесса затягивались, а исполнение решений суда откладывалось на годы. Именно поэтому в ходе подготовки судебной реформы было принято решение к возврату института судебных приставов. В результате 20 ноября 1864 года император Александр II утвердил ряд документов: «Учреждение судебных установлений», «Устав о наказаниях, налагаемых мировым судьей», «Устав уголовного производства», «Устав гражданского производства» .

В ходе проведенных реформ рассматриваемый институт предстал в качестве неотъемлемого структурного подразделения суда с учреждением особого сословия судебных приставов: судебные приставы при окружных судах общих судов, судебные приставы кассационных департаментов Сената и при судебных палатах, особые судебные приставы мировых судов . В число их обязанностей входило сопровождение присяжного заседателя при выходе из зала суда, допуск публики на судебное заседание, обеспечение порядка в зале судебного заседания, заключение под стражу лиц, нарушающих установленный в суде порядок, исполнение судебного решения. Также они могли изымать, арестовывать и передавать на хранение имущество должника, входить в жилые и хозяйственные помещения, требовать содействия полиции, военной силы.

Возрожденный институт судебных приставов, как система обеспечения судебной власти, просуществовал до начала ХХ века. После октябрьского переворота Россия погрузилась в правовой хаос. Полному уничтожению подверглись жандармерия, полиция, суды. Соответственно вместе с ликвидацией всех судебных и государственных органов Российской системы Декретом СНК о суде № 1 от 22 ноября 1917 года был ликвидирован и институт судебных приставов.

Следующим нормативно-правовым актом, формирующим новую судебную систему, стал Декрет о суде № 2, принятый ВЦИК 18 февраля 1918 года. Он установил, что исполнение решений суда, вплоть до формирования особого выборного органа, должно производиться Красной гвардией. В результате все решения суда исполнялись немедленно. Этому не могли помешать и кассационные жалобы, если только, конечно, не было специального постановления суда первой или кассационной инстанции по этому вопросу.

Новый этап в истории института исполнения судебных решений в советской России был связан с принятием ВЦИК 11 ноября 1922 года Положения «О судоустройстве РСФСР» , который ввел институт судебных исполнителей. Их правовой статус окончательно был закреплен Постановлением ВЦИК от 10 июля 1923 года «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР». В соответствии с ними функции судебных приставов по исполнению решения суда были возложены на судебных исполнителей, которые не имели возможности создавать собственные органы самоуправления и полностью подчинялись суду. Функции же по обеспечению установленного порядка в зале судебного заседания и принудительной доставки в суд участников судебного процесса возлагались на советскую милицию.

Деятельность судебных исполнителей осложнялась большим количеством проблем, таких как: высокая загруженность, низкая заработная плата, хронический некомплект и текучесть кадров, низкий образовательный уровень, слабая профессиональная подготовка сотрудников. Данные обстоятельства влекли за собой такое явление негативного характера как низкую результативность работы .

Таким образом, нормативные правовые акты 1920-х гг. закрепили факт создания института судебных исполнителей как самостоятельного элемента советской судебной системы. Несмотря на существовавшие многочисленные трудности, судебные исполнители заняли достойное место в структуре судебных органов, что не исключало необходимости дальнейшего совершенствования данного института.

В годы Великой Отечественной войны изменения затронули многие сферы общественных отношений, в том числе и судебную систему. Развитие института судебных приставов осуществлялось в соответствии с объективными условиями военного времени. В качестве одного из обстоятельств, оказавших влияние на произошедшие изменения, отмечают замену многих квалифицированных работников, ушедших на фронт, молодыми, не всегда качественно подготовленными кадрами.

В целях устранения негативных явлений органы государственной власти предпринимали определенные меры, направленные на обеспечение доступности юридического образования, повышение качества кадрового состава судебных исполнителей, улучшение их материального положения, усиление контроля над судебными исполнителями со стороны судей.

Во второй половине 1950-х гг. в системе судебного управления произошли очередные масштабные изменения, которые были связаны с упразднением 31 мая 1956 года Министерства юстиции СССР. Был принят ряд нормативных правовых актов в течение второй половины 1960-х – 1991 гг., которые заложили основу развития данного института: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г., отдельный раздел которого посвящен исполнительному производству и подробно раскрывал весь процесс исполнения решения суда,  Инструкция Минюста СССР «О порядке исполнения судебных решений» от 24.04.1973 г. Система исполнительного производства СССР окончательно сложилась в данный период и просуществовала до середины 90-х годов 20 века.

Исполнительное производство носило государственный характер, оно защищало государственную, общественную и кооперативную собственность. Судебные исполнители относились к судебной системе и подчинялись как органам юстиции, так и председателям соответствующих судов. Выступая в качестве обязательного участника исполнительного производства, судебный исполнитель являлся должностным лицом суда, осуществляющим исполнение судебных решений и актов других органов. Требования судебного исполнителя по исполнению судебных решений были обязательными для предприятий, граждан. Существовал также определенный перечень оснований для принудительного исполнения. На государство возлагалось основная часть расходов по исполнению судебных решений.

Деятельность судебных исполнителей в тот период времени характеризовалась как имеющая  определенные недостатки. Так, исполнение судебных решений не всегда было своевременным, отсутствовал должный порядок в учете и регистрации исполнительных документов. Взыскание на выявленные у должников ценности осуществлялось не всегда своевременно, при этом причиненный государству ущерб возмещался не в полном объеме.

С распадом СССР ситуация фактически не изменилась. Начиная с 1990 года Россия начинает переживать острый системный кризис, связанный со сменой идеологии и переходом к рыночной форме хозяйствования. Происходит распад старых и создание новых органов государственной власти, обновление способов взаимодействия между ними и обществом.

Первый съезд народных депутатов РСФСР принял решение о разработке новой Конституции России, концепции судебной реформы. Возрождение службы судебных приставов началось с 1997 года, когда были приняты Федеральные законы № 118-ФЗ от 21.07.1997 г. «О судебных приставах» и № 119-ФЗ от 21.07.1997 г. «Об исполнительном производстве». Оба федеральных закона существенно изменили систему исполнительного производства в России и явились законодательной основой для организации самостоятельного института судебных приставов.

В 2002 году с вступлением в силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса об административных правонарушениях полномочия Службы судебных приставов были расширены. На должностных лиц Службы судебных приставов было возложено осуществление дознания по делам, подследственным Службе, а также возбуждение дел об административных правонарушениях.

Одна из основных задач проводимой в 2003 – 2004 гг. административной реформы в РФ - повысить эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти. Новая структура федеральных органов исполнительной власти в рамках этой реформы была учреждена Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». С января 2005 года Служба судебных приставов приобрела новый статус и наименование. Будучи выделенной из структур территориальных управлений Минюста России Служба стала самостоятельным государственным органом с  наименованием Федеральная служба судебных приставов.    

В целях совершенствования действующего законодательства об исполнительном производстве, в том числе для приведения его в соответствие с требованиями международных договоров Российской Федерации, Президент РФ внес в Государственную  Думу проект нового закона «Об исполнительном производстве». В последующем он был одобрен Советом Федерации, подписан Президентом РФ, вступил в силу 1 февраля 2008 года и действует в настоящее время .