V000400 Курсовая работа Государственное реформирование муниципальной службы

ВВЕДЕНИЕ

Власть характеризуется эффективностью и результативностью, степенью выполнения ею своих функций в обществе и политической системе. По мнению М. Придачука, «под эффективностью понимается степень достижения поставленных целей». При этом достижение поставленной цели или результата предполагает оценку результативности деятельности. Результативность отражает степень достижения планируемого результата. Применительно к реализации государственных программ результативность будет показывать фактическое достижение запланированных результатов программных мероприятий. Р. Михельс в своих работах подчеркивал, что государственная власть, нуждаясь в управленческом аппарате, порождает слой людей, которые занимаются только отправлением власти. Это их профессия и источник доходов, поэтому естественно, что они стремятся увеличить свою власть, т.е. поставить под свой контроль многие сферы общественной жизни.  

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются. Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Федеральный закон Федеральный закон от 2 марта2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»  установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. Муниципальная служба основана на следующих принципах :

  верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

 приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

 самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

 профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

 ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

 равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

 единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

 правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

 внепартийности муниципальной службы.

Объектом исследования является муниципальная служба. Предметом исследования выступают формы и методы ее реализации.

Целью работы является характеристика организационно-правовых основ и особенностей муниципальной службы.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

 охарактеризовать возможности осуществления муниципальной службы;

 проанализировать региональные особенности поступления на муниципальную службу;

 выявить кадровую обеспеченность муниципальной службы;

 определить противодействие коррупциогенности муниципальной службы.

Структура работы представлена введением, двумя главами в четырех параграфах, заключением, списком использованной литературы.

Глава 1. Теоретические основы реформирования муниципальной службы

1.1.Понятие  муниципальной службы

Муниципальная служба в Российской Федерации — согласно п. 1 ст. 2 Федерального Закона № 25-ФЗ от 2 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путём заключения трудового договора (договора)[1]. Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:

1. муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);

2. должности муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальная служба, с одной стороны – это институт гражданского общества, а с другой – институт власти. Поэтому она представляет собой социально организованный механизм преобразования полномочий и компетенций местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Институциональная деятельность муниципальной службы позволяет обеспечить необходимые потребности территориальной общины в эффективном управлении и одновременно быть каналом обратной связи между обществом и органами публичной власти.

Функции, которые выполняет муниципальная служба, обусловленные с одной стороны, его социальным назначением по реализации муниципального управления, а с другой – связаны с организацией реализации и выполнения задач, проведение в жизнь решений, принимаемых органами местного самоуправления.

Практическое выполнение многих функций местного самоуправления возлагается сегодня на институт муниципальных служащих, который находится в Российской Федерации на стадии формирования.

В Конституции Российской Федерации не используются понятия "муниципальная служба", "муниципальный служащий". Одной из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном законодательстве встречается в Законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", который утратил силу в связи с принятием нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[2].

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется и регулируется в соответствии с такими документами:

 Конституцией Российской Федерации;

 Федеральных законов, в частности " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и " О муниципальной службе в Российской Федерации" [1];

 Законов и Уставов субъектов Российской Федерации.

В 2003 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В гл. 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления " определены требования к разграничению муниципальных образований [3].

Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусматривает обеспечение единого статуса муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов в муниципальной службе. Субъектам Российской Федерации даются широкие возможности законодательного регулирования отдельных вопросов муниципальной службы [1]. Это позволяет учесть культурно - исторические и другие особенности различных муниципальных образований.

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [1]. Это положение является одним из концептуальных основ Закона, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения [4]. Таким образом, на муниципальных служащих распространяются нормы трудового законодательства с особенностями муниципального законодательства.

Муниципальным служащим может быть только гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Из признаков муниципальной службы можно выделить следующие:

- Особый вид государственной службы, т.е. службы в органах местного самоуправления;

- Профессиональная деятельность на постоянной основе и за денежное вознаграждение;

- Деятельность по выполнению и обеспечению возможностей органов местного самоуправления.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих осуществляются специальными нормативно-правовыми актами. Правовые нормы о статусе муниципальных служащих устанавливаются федеральным законодательством и законами субъектов РФ о муниципальной службе, которая организуется в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На основе этой законодательной базы каждое муниципальное образование принимает свой Устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы.

Любое муниципальное образование - это сложная система и одновременно обычная социальная организация. Здесь средствами социальной регуляции выступают, в основном, человеческие отношения, нормы морали, общение, формируется собственная социальная структура как подсистема взаимодействия различных социальных групп, статусов, социальных ролей. Основная цель самоорганизации и самодеятельности населения муниципальных образований - обустроить свою территорию, создать благополучные условия жизни не только для себя, но и для будущих поколений. Именно муниципальным служащим нужно решать общие проблемы для более полного удовлетворения корпоративных интересов, из-за того, что все местные общины разные, имеют различное социально-экономическое развитие, свою историю поселения, свой национальный, демографический, кадровый состав.

Решать задачи корпоративных групповых интересов необходимо, прежде всего, за счет местных ресурсов, инициативы и самодеятельности населения, российских кадров, стратегии инновационного поведения. Здесь большое значение имеет инновационная культура - основной фактор самодеятельности населения муниципального образования, воспроизводства и реализации кадровых ресурсов. Поэтому формирование такой культуры, подготовка кадров для муниципальной службы должна проводиться целенаправленно, со школьной скамьи, шаг за шагом на основе определенной технологии, ориентированной на изменения, инновации, науку, укрепление коллективного духа, веры граждан в собственные силы, развитие взаимопомощи на принципах гуманизма. Только на такой основе должны готовиться кадры муниципального управления нового поколения [5].

Важным элементом статуса муниципального служащего является ограничения, связанные с прохождением службы. Эти ограничения, подобны ограничениям, касающихся государственных служащих, в частности:

1. Не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой;

2. Не быть депутатом представительных органов власти, выборным должностным лицом;

3. Не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он проходит муниципальную службу или непосредственно подчинен или подконтролен ему;

4. Не использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

5. Не получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не участвовать в забастовках и т.д. [1].

Статус избирательных муниципальных должностей Федеральным законом не устанавливается.

В федеральном законодательстве России определены принципы муниципальной службы, среди которых:

- Приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

- Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

- Стабильность муниципальной службы;

- Доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

- Взаимодействие с общественными объединениями;

- Единство основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

- Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

- Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- Внепартийность муниципальной службы[1].

Одним из принципов муниципальной службы определена внепартийность. Это означает, что муниципальные служащие не вправе использовать свою должность в интересах политической партии, создавать в органах местного самоуправления структуры политических партий, способствовать их созданию.

Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:

- Выборные муниципальные должности (депутаты, члены избирательных органов местного самоуправления, избирательные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);

- Иные муниципальные должности (замещаются путем заключения трудового контракта).

- Высшим должностным лицом является глава муниципального образования, статус которого определяется уставом муниципального органа.

Глава муниципального органа в соответствии с уставом муниципального образования:

- Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- В случае избрания на муниципальных выборах может входить в состав представительного образования с правом решающего голоса и является его председателем, или возглавляет местную администрацию;

- В случае избрания представительным органом муниципального образования, является его председателем;

- Не может быть одновременно и главой местной администрации и председателем представительного органа [2].

Однако в населенных пунктах, где численность населения составляет менее 1000 человек, глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Местная администрация является исполнительно - распорядительным органом муниципального образования, наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Руководителем местной администрации является глава муниципального образования или лицо, назначенное на эту должность по контракту на срок полномочий, определенный уставом муниципального учреждения. Этот контракт заключается на основе результатов конкурса на замещение указанной должности. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района - представительным органом муниципального района.

Федеральный Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" конкретизирует взаимосвязь государственной и муниципальной служб, что обеспечивается путем единства:

- Основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;

- Ограничений и обязанностей при прохождении публичной службы;

- Требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

- Учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и наоборот;

- Соотношение основных условий оплаты труда и социальных гарантий;

- Соотношение основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан.

Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с определенным рядом полномочий.

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные соответствующим реестром должностей. Должности в муниципальной службе подразделяются на группы:

 высшие,

 главные,

 ведущие,

 старшие;

 младшие.

Социальные гарантии муниципальному служащему гарантируют соответствующие условия труда, медицинское обслуживание, обязательные социальное страхование, пенсионное обеспечение, защита от угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей.

Для замещения должностей в муниципальной службе Российской Федерации предусматриваются квалификационные требования, среди которых уровень профессионального образования, стаж муниципальной (государственной) службы или стаж по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для выполнения должностных обязанностей.

Указанные требования определяются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяются субъектом Российской Федерации.

Управленческая и политическая элита в Российской Федерации много лет формировалась административно-командной системой, в результате чего образовался забюрократизированный стиль управленческого мышления и практического поведения, который опирался на низкий уровень управленческой культуры общества на всех уровнях. Управленческую революцию, которую пережили во всем мире, страны бывшего советского лагеря (сюда относится Россия) ее не заметили. Поэтому без коренных изменений в сфере управленческих знаний, управленческой культуры всех граждан, субъектов управления, в частности, и на местном уровне, реализация стратегических целей этих государств достигнуто не будет. Таким образом, для функционирования института муниципальной службы в Российской Федерации свойственны такие особенности, как внепартийность, замещение должностей путем заключения трудового договора (контракта), законодательное урегулирование взаимосвязи государственной и муниципальной служб.

1.2. Развитие муниципальной службы в России

1.3.Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы

Глава 2. Анализ деятельности  Администрации Мытищинского района

2.1. Краткая характеристика Администрации Мытищинского района

Мытищинский муниципальный район расположен на северо-востоке Московской области. С различных сторон граничит с г. Москвой, подмосковными городами Долгопрудным, Лобней, Химкинским, Дмитровским, Пушкинским и Балашихинским районами. Общая площадь района составляет более 43 тысяч га, из которых 46 процентов занимают леса и почти 10 процентов - акватории. (рис. 2.1).

Рисунок 2.1. Схема Мытищинского района

На территории Мытищинского муниципального района расположены пять водохранилищ, протекают реки Яуза и Уча, проходят две автотрассы федерального значения - Ярославское и Дмитровское шоссе, а также Осташковское и Алтуфьевское шоссе и железнодорожные магистрали северного и восточного направлений. К границам района примыкает Московская кольцевая автодорога. В непосредственной близости расположен аэропорт «Шереметьево».

В соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в границах Мытищинского муниципального района были образованы три муниципальных образования - городское поселение Мытищи, городское поселение Пироговский и сельское поселение Федоскинское.  Численность постоянного населения района  на конец 2013 года составила 214 639 человек, за год она увеличилась на  3 425 человек.  В 2013 году число родившихся превысило число умерших на 390 человек. В районе появилось 3 093 малыша.

Управление Мытищинским районом осуществляется Администрацией.

Структура Администрации представлена на рис. 2.2.

Рисунок 2.2. Структура Администрации Мытищинского района

В структуре Администрации представлены следующие подразделения:

1. Управление делами

2. Отдел информационных технологий и связи

3. Управление муниципальной службы

4. Управление бухгалтерского учета и отчетности

5. Правовое управление

6. Финансовое управление

7. Управление социально-экономического развития

8. Управление межмуниципального взаимодействия

9. Управление капитального строительства

10. Управление земельно-имущественных отношений

11. Управление градостроительного развития

12. Управление жилищно-коммунального хозяйства

13. территориальной безопасности и противодействия коррупции

14. Отдел мобилизационной подготовки и защиты государственной тайны

15. Отдел по делам несовершеннолетних и защите их прав

16. Контрольное управление

17. Управление образования

18. Управление культуры

19. Управление по физической культуре, спорту и работе с молодежью

20. Управление по социальной политике

21. Районный архивный отдел

22. Отдел развития туризма и народных промыслов

23. Отдел по связям с общественностью и межнациональным отношениям

24. Пресс-служба администрации Мытищинского муниципального района

Функции администрации представлены функциями этих отделов. Ввиду этого рассмотрим их более детально.

Функции Управление делами:

 Организационное обеспечение мероприятий, проводимых с участием или по поручению Главы Мытищинского муниципального района в пределах своей компетенции.

 Осуществление организационно-технической подготовки оперативных совещаний Главы Мытищинского района в пределах своей компетенции.

 Составление перспективных, календарных планов основных мероприятий, проводимых Администрацией района.

 Организационное обеспечение мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов всех уровней (референдумов) на территории Мытищинского муниципального района.

 Содействие избирательным комиссиям в осуществлении ими своих полномочий.

 Изготовление Почетных грамот и Благодарственных писем Главы Мытищинского муниципального района.  

 Функции  отдела информационных технологий и связи:

1.Системотехническая поддержка средств вычислительной техники (СВТ) и эксплуатация телекоммуникационного оборудования, а также другие виды работ необходимые для поддержания СВТ в постоянной готовности к решению специальных задач, обеспечения живучести технических средств и общесистемного программного обеспечения;

2.  Создание, развитие и сопровождение районных информационных систем в вопросах технического их обеспечения;

3. Закупка, установка, техническое обслуживание и ремонт средств вычислительной техники (СВТ), копировального и телекоммуникационного оборудования;

4. Обеспечение бесперебойной работы средств связи администрации района и её органов и структурных подразделений;

5. Внедрение перспективных информационных технологий.

Функции Управления муниципальной службы :

1..Реализация кадровой политики, прогнозирование и планирование кадрового обеспечения, совершенствование трудовых отношений, оптимизация структуры и штатной численности органов Администрации.

2.Подготовка отчетных, справочных, информационных, аналитических и иных материалов по вопросам, входящим в компетенцию управления;

3.Подготовка предложений по кадровому обеспечению в Администрации,  анализ количественного и качественного состава работников Администрации.

4. Разработка проектов нормативных  правовых актов в области муниципальной службы и трудового законодательства, организационное и методическое обеспечение работы комиссий  в сфере трудовых  отношений и муниципальной службы.

5. Организация и обеспечение обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

6.Формирование и ведение Реестра должностей муниципальной службы;

7.Правовое  и информационное обеспечение  муниципальных служащих, муниципальных предприятий и учреждений по  вопросам, входящим в компетенцию управления;

8.Подготовка и проведение  аттестации муниципальных служащих и квалификационных экзаменов.

Функции Управления бухгалтерского учета и отчетности: ведение бухгалтерской отчетности.

Правовое управление:

1. Правовое обеспечение деятельности Главы Мытищинского муниципального района по реализации полномочий,

2. Справочно-правовое информационное обеспечение деятельности органов Администрации  района.

3. Правовое обеспечение деятельности Администрации  по вопросам заключения  договоров, контрактов, соглашений.

4. Оказание методической помощи органам местного самоуправления в осуществлении правового обеспечения их деятельности.

 Управление рассматривает на предмет соответствия законодательству и визирует:

        -  проекты постановлений, распоряжений  Администрации  Мытищинского муниципального района;

      - проекты договоров, контрактов, соглашений, стороной которых выступает

Управление социально-экономического развит я  :

- осуществление методического руководства и организация разработки Концепции и муниципальных целевых программ социально-экономического развития Мытищинского муниципального района, с определением приоритетов развития, объемов, возможных источников финансирования и материально-технических ресурсов.

-разработка Программы социально-экономического развития и подготовка отчетов о ходе её реализации.

-ведение баз данных социально-экономического развития района. Формирование муниципального заказа на поставку статистической и аналитической информации для органов местного самоуправления Мытищинского муниципального района.

-формирование налогового паспорта Мытищинского муниципального района.

-выявление налогоплательщиков, не состоящих на налоговом учете в Московской области.

-организация работы с организациями-должниками по ликвидации задолженностей по платежам в местный бюджет, задолженности по заработной плате работникам.

-отслеживание уровня оплаты труда в организациях, осуществляющих деятельность в районе с целью реализации положений Трехстороннего Соглашения.

-осуществление практического исполнения функций Координатора муниципального заказа в соответствии с утвержденным Положением.

-разработка прогноза объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд района.

-обеспечение государственного регулирования цен (тарифов), отнесенных к компетенции органов местного самоуправления муниципального района.

-проведение анализа состава затрат, включенных в себестоимость для утверждения и (или) согласования цен (тарифов), стоимости услуг.

-подготовка необходимой документации соискателю лицензии на осуществление продажи алкогольной продукции. Ведение учета реестра лицензий.

-проведение мероприятий по паспортизации крупных объектов потребительского рынка. Учет паспортов антитеррористической защищенности объектов.

Управление капитального строительства :

1.Обеспечение строительства, ремонта и реконструкции объектов социальной сферы и других объектов муниципальной собственности, в объемах расходов предусмотренных бюджетом Мытищинского муниципального района 2. Организация работ по оценке законченных строительством, ремонтом и реконструкцией объектов социальной сферы и других объектов муниципальной собственности требованиям действующего законодательства, проектной и нормативной документации

3. Организация работ по строительному контролю (техническому надзору) за объемами, стоимостью и качеством работ при новом строительстве, ремонте и реконструкции объектов социальной сферы и других объектов муниципальной собственности

Управление земельно-имущественных отношений:

1.Формирование заключений по распоряжению земельными участками

2.Предоставление аренды земельных участков

3.Муниципальный земельный контроль

4.Заключение договоров на продажу имущества.

Управление территориальной безопасности Администрации Мытищинского муниципального района Московской области создано в целях обеспечения взаимодействия и координации деятельности органов Администрации Мытищинского муниципального района с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Московской области, расположенных на территории Мытищинского муниципального района, по вопросам:

-профилактики терроризма и экстремизма и минимизации последствий их проявлений;

-предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

-профилактики правонарушений и распространения наркомании.