W003519 Дипломная работа Деятельность Администрации муниципального района

Содержание

Введение 3

Глава 1. Теоретико-методологические основы эффективности и результативности деятельности  органов местного самоуправления 8

1.1. Деятельность органов местного самоуправления: правовые основы, механизм формирования и реализация  полномочий 8

1.2. Эффективность деятельности органов местного

самоуправления: методика оценки    29

 Глава 2. Анализ деятельности Администрации

Можайского муниципального района 40

2.1. Деятельность Администрации Можайского муниципального

района как исполнительно - распорядительного органа:

организационная структура,  кадровый состав, особенности

реализации полномочий 40

2.2. Оценка эффективности деятельности

Администрации Можайского района   59

 Глава 3. Направления совершенствования деятельности Администрации муниципального района в рамках

повышения эффективности и результативности 71

3.1. Параметры и критерии оценки  деятельности органов местного самоуправления   71

3.2. Оптимизация оценочной  деятельности органов

местного самоуправления в рамках повышения ее результативности    77

Заключение 83

Список источников 85

В современных условиях развития российского государства требуются новые подходы к оценке эффективности деятельности государственных органов, за последние годы накоплен значительный опыт в методологии их оценки.

Данная тема является актуальной в связи с необходимостью оценки деятельности органов государственной и муниципальной службы.

Целью данной дипломной работы является теоретическое рассмотрение методики оценки эффективности органов местного самоуправления, наиболее приемлемых для современных условий их деятельности:

- выделить критерии эффективности муниципального управления;

- определение их сущности и целостного содержания;

систематизация показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, относительно России;

- анализ методик оценки эффективности;

- обоснование системы выбора оценки эффективности;

- формирование универсального подхода;

- рассмотрение результатов принятых решений на государственной и муниципальной службе.

В качестве объекта исследования рассматривается эффективность деятельности администрации Можайского муниципального района в современных условиях российской экономики по Московской области.

При изучении данной темы использовался материал из Европейской хартии местного самоуправления, так же Конституции Российской Федерации,  Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указа Президента РФ от 28.04.2008г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» с изменениями на 4 ноября 2016 года и др.

В систему оценки эффективности деятельности органов муниципальной власти, исходя из Указа Президента РФ, входят 43 показателя, которые охватывают «ключевые зоны ответственности» регионов: состояние системы образования, здравоохранения, ЖКХ, условия  развития экономики, роста валового регионального продукта, сохранения и открытия новых рабочих мест для населения.

Данная работа состоит из трех глав. В первой главе «Теоретико-методологические основы эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления» раскрываются основные критерии и показатели эффективности деятельности. Существуют группы критериев пригодности, превосходства, оптимальности, адаптивности. В них необходимо учитывать  соответствие поставленным целям, специфичность, измеряемость, сравнимость, достижимость, релевантность, экономичность оценки, определенность во времени, проверяемость.

Во второй главе «Анализ деятельности Администрации Можайского муниципального района» речь идет о деятельности органа местного самоуправления на примере администрации Можайского муниципального района Московской области. В ней анализируется деятельность администрации как исполнительно-распорядительного органа. В главе указана деятельность администрации за 2015-2016 годы в экономической, бюджетной и социальной сферах . Так же кадровой политики, по повышению эффективности службы на всех уровнях и улучшению качества услуг, предоставляемых населению органом местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Надо отметить, что ориентация на конечные результаты становится основополагающим  компонентом в концепции управления.

В третьей главе «Направления совершенствования деятельности Администрации муниципального района в рамках  повышения эффективности и результативности»  раскрыты вопросы связанные еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность государственного управления. На практике производятся реорганизации системы государственного хозяйствования с целью улучшить и скорректировать управление.

Проблемам эффективности уделяется достаточно большое место в науке. Значительное внимание уделяется трудам выдающихся практиков (П. Друкер, Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт)  и теоретиками . Как доказано крупнейшими специалистами в области административного управления Г.А. Саймоном, Д.У. Смитбургом и В.А. Томпсоном , при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления. В ряде работ авторов: В.Г.Игнатов, Д.П.Зеркин, А.В.Понеделков, а также в материалах проведенных конференций были вычленены и проанализированы основные факторы, влияющие на эффективность современной государственной и муниципальной власти в России .

Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразработанных ее аспектов обусловили выбор темы дипломной работы.

Исходя из поставленных задач, была определена соответствующая структура выпускной квалификационной работы, которая включает: введение, три главы, разбитые на два параграфа, заключение, список использованных источников и приложение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы эффективности и результативности деятельности  органов местного самоуправления

1.1. Деятельность органов местного самоуправления: правовые основы, механизм формирования и реализация  полномочий

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. Местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти, независимым от государства. Так же идет постоянное и тесное взаимодействие с публичной властью. Оптимизация взаимодействия разных органов власти является важной задачей  в рамках  административной реформы.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . Данный термин определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования.

После «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года . В данной декларации подразумевается  реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается право и способность органов власти регламентировать публичные дела и управлять ими, действуя в рамках закона и своих компетенцией.

В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одиз основ конституционного строя, а значит, определяет устои государства и его принципы формирования. Таким образом, Российская Федерация признана конституционным демократическим государством.

Чтобы понять сущность местного самоуправления стоит обратить внимание на наличие собственных признаков и свойств  непосредственных и опосредственных форм власти. Хоть местное самоуправление и считается самостоятельной властью, её действия осуществляются  пределах Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. Данную власть можно назвать автономной и независимой, но не изолированной от всего государства. Лишь часть вопросов принимают местное значение  и решаются на местах с помощью эффективной правовой базы. Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Правовое пространство обозначено в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ:

–муниципальное образование вместе с населением  самостоятельно решает вопросы местного значения;

– экономической основой является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, и включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

– местное самоуправление осуществляется на всех территориях муниципального образования  с учетом исторических и местных традиций; изменение границ возможно лишь с учетом мнения населения;

– органы местного самоуправления имеют свои  самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения, исходя из закона с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

–гарантированно право на судебную защиту;

–гарантированна компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую основу местного самоуправления в России образуют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Так же Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.  Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. Ратифицировав ее, Россия взяла на себя обязательство обеспечивать  права и регламентировать значительную часть публичных дел в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив, государственных полномочий для благоприятной жизнедеятельности граждан;

–  федеральные Конституционные законы и федеральные законы (федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;   Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.);  

– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

– муниципальные правовые акты принятые  населением муниципального образования через орган местного самоуправления или должностные лица. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и  подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

В отличие   от   гарантированного   Конституцией  права граждан на социальную помощь и поддержку со стороны государства, полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, орган местного самоуправления может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим правовым актом. Если обратиться к законодательству, то можно сразу же обнаружить, что нормативные акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, говорят не о правоспособности, а прямо о «правах» и «обязанностях» этих органов. В ряде случаев законодательство определяет не только полномочия, которыми обладает орган местного самоуправления, но и те, которые он «автоматически» приобретает при наступлении заранее предусмотренных условий. Но, как правило, законодательство ограничивается установлением уже имеющихся у органа полномочий.

Иногда правовые нормы заранее предусматривают, и весьма конкретно те юридические факты, при наличии которых орган местного самоуправления обязан действовать определенным образом, реализуя свои полномочия. Однако очень часто, характеризуя ситуацию, при наличии которой орган местного самоуправления обязан действовать тем или иным образом, правовые нормы делают это лишь в самой общей форме, предоставляя самому оргаюридическую возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. Например, согласно ст. 6, п.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичные положения содержатся и в ст. 19 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., № 131-ФЗ  который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 года. Такие же положения содержатся и в законах субъектов Федерации. Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения должны быть регламентированы более детально. В условиях правового государства повышается роль права в регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в области социальной защиты.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения могут определяться:

1) действующим федеральным законодательством;

2) законодательством субъектов Федерации;

3) инициативой органов местного самоуправления, в случаях, если действующее законодательство не содержит прямого запрета по отношению к этим органам заниматься указанными вопросами, местным нормотворчеством;

4) соглашениями о разграничении полномочий между органами власти субъектов Федерации и муниципальными органами.

Органами местного самоуправления являются: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Это понятие является частным случаем понятия «орган местного самоуправления».  В данном определении необходимо отметить два принципиально важных положения. Во-первых, представительный орган местного самоуправления вправе принимать решения, обладающие статусом решения населения муниципального образования.                 Во-вторых, представительный орган местного самоуправления является органом власти с универсальной компетенцией, на что указывает действие его решений на территории муниципального образования, то есть обязательность их для всех без исключения юридических и физических лиц (включая и граждан, не принимавших участие в выборах или голосовавших против кандидатов, избранных в состав представительного органа), органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе их территориальных подразделений, находящихся на данной территории.

Существует перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Наделение ответственным правом быть выразителем мнения населения сопровождается и более жесткими требованиями к порядку создания и осуществлению деятельности представительного органа по сравнению с другими органами местного самоуправления.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Исполнительными органами местного самоуправления являются: администрации поселений, районов, городов.

Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность администраций строится на принципах законности, самостоятельности в решении вопросов, входящих в ее компетенцию,- гласности и учета мнения населения, ответственности за принимаемые решения, отчетности и подконтрольности.

Организационная структура администрации района утверждается Советом депутатов.

В составе администрации создаются структурные подразделения, территориальные органы. Их функции и задачи регламентируются отдельными положениями.

Администрация как орган местного самоуправления подотчетна представительному органу (Совету депутатов).

Администрация в порядке, установленном в Уставе муниципального образования, обязана предоставлять отчеты представительному органу по основным направлениям своей деятельности.

Деятельность администрации прекращается в соответствии с Уставом муниципального образования и действующим законодательством.

Подчеркнем, что недопустимо органами местного самоуправления определять собрания, сходы, выборы глав администрации - здесь уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой местного самоуправления .

К органам местного самоуправления относятся также:

- выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

- другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенции и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет представлен обширный перечень правил, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления - это строго определенный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органами местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям деятельности - экономической, социально-культурной и др.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления:

а) формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

б) устанавливают местные налоги и сборы;

в) образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение;

г) учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории местного самоуправления органы местного самоуправления:

а) самостоятельно управляют муниципальной собственность;

б) определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности, приобретение, создание, преобразование которых требуют согласия органа местного самоуправления;

в) устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций;

г) определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества;

д) устанавливают в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов для стимулирования предпринимательской деятельности;

е) создают в соответствии с законодательством условия размещения на подведомственной органам местного самоуправления территории предприятий, не находящихся в муниципальной собственности.

В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления:

а) определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной этим органам территории;

б) устанавливают в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной соответствующему оргаместного самоуправления территории;

в) запрещают на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов по экологии и природопользованию проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной территории:

а) устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов планов и правил застройки.

б) привлекают на договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов для производства работ на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимся в муниципальной собственности; осуществляют контроль за работой других транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население; утверждают графики и маршруты движения местного транспорта; привлекают на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующие на подведомственной им территории; обеспечивают учет автомобилей и других видов механических транспортных средств; организуют и контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и аэропортах; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения.

Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности; распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности; выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.

Органы местного самоуправления осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания; обеспечивают устойчивую работу объектов водо-, газоэнергоснабжения, принимают меры, обеспечивающие население топливом; организуют благоустройство территории, привлекают на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население, осуществляют озеленение, охразеленых насаждений и водоемов, создают места отдыха граждан, присваивают наименования улицам и другим частям населенных пунктов, устанавливают нумерацию домов; устанавливают удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения; ведают кладбищами, обеспечивают содержание в надлежащем состоянии других мест захоронения.

В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечивают их материально-техническое снабжение; назначают на должность и освобождают от должности руководителей соответствующих учреждений, если не предусмотрен другой порядок, организуют работу культурно-просветительных учреждений с учетом национально-культурных традиций населения; осуществляют охрану и организуют использование расположенных на их территории памятников природы, культуры и истории; создают объекты социально-культурного, физкультурно-спортивного назначения; руководят кино- и видеообслуживанием населения.

В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация также назначает и выплачивает из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения.

Органы местного самоуправления принимают меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому. За счет местного бюджета эти органы вправе устанавливать льготы по медицинскому обслуживанию и санитарно-курортному лечению; льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте; скидки со стоимости индивидуальных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей.

В области охраны порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти, охраправ и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением своих решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Рассматриваемые органы предъявляют в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, а также права органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций; проводят противопожарные мероприятия.