Поиск по каталогу

Библиотека онлайн

V000381 Дипломная работа Административно-правовые основы организации государственного управления в сфере образования в Российской Федерации

3400 руб. 1890 руб.
В корзину

СОДЕРЖАНИЕ



ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….3

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ …………………………………………………………..…6

1.1 Нормативно-правовая основа государственного управления в сфере образования ………………………………………………….….6

1.2 Понятие и содержание государственного управления в сфере образования …………………………………………………………...22

ГЛАВА 2 СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ ………………………………………………..…34

2.1 Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управления в сфере образования ……………………………………34

2.2 Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования……………………………………………………………49

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………...…69

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………....73








ВВЕДЕНИЕ



На сегодняшний день одним из важных факторов обеспечения поступательного развития Российского государства признается эффективное правовое регулирование сферы образования. От качества правового регулирования образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а, следовательно, и состояние экономики общества. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества.

Образование, будучи одним из основных социальных институтов, удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. В силу этого образование находится в сфере первоочередных государственных интересов.

Современное образование - средство решения важнейших проблем не только всего общества, но и отдельных индивидов, и является одним из важнейших этапов их личной биографии. Заботой государства становится не просто гарантия получения образования, а проблема выхода из кризиса через получение качественного, соответствующего эпохе и ее гуманным целям образования, определяющего будущее развитие. Этой цели и должно служить современное административно - правовое регулирование образовательной сферы.

Так как в последние годы Россия вышла на международный уровень, приняла ряд обязательств по международным договорам, проблема интеграции российской системы образования в мировое образовательное пространство приобрела актуальный характер.

В связи с этим особую значимость имеют научные разработки в области исследования состояния правового регулирования образовательных отношений, систематизация и мониторинг нормативных правовых актов, действующих в сфере образования. Научные исследования в рассматриваемой области позволяют выявить основные пробелы и коллизии в действующей нормативной правовой базе, разработать подходы по совершенствованию законодательства, регулирующего образовательные отношения. Результаты научных исследований должны быть приняты во внимание государством для устранения пробелов в законодательной базе, связанных с необходимостью интеграции российской системы образования в мировое образовательное пространство, а также на решение иных задач, связанных с соответствием нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования.

Объект выпускной квалификационной работы составляют общественные отношения в сфере государственного управления образованием в Российской Федерации.

Предмет выпускной квалификационной работы составляют нормы права, устанавливающие основы организации государственного управления в сфере образования.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в исследовании административно-правовых основ организации государственного управления в сфере образования в Российской Федерации.

Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- проанализировать систему нормативных актов, регулирующих организацию государственного управления в сфере образования;

- провести анализ правового регулирования статуса и деятельности органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере образования;

- раскрыть понятие, содержание, цель и задачи  государственного управления в сфере образования;

- выделить проблемы реализации административно-правового статуса субъектов, осуществляющих управление в сфере образования и предложить способы их решения.

Правовую основу выпускной квалификационной работы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), другие федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и законодательство субъектов РФ в сфере образования.

Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составляет научная и учебная литература, раскрывающая по теме исследования.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, четырех параграфов, заключения и библиографического списка.


















ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ



1.1 Нормативно-правовые основы государственного управления в сфере образования



Базовым законом, на основе которого выстраивается законодательство об образовании, является Закон об образовании . В этом законе, как следует из его преамбулы:

- установлены правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации;

- закреплены основные принципы государственной политики РФ в сфере образования;

- зафиксированы общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности;

- определено правовое положение участников отношений в сфере образования.

Закон об образовании 2012 г. не единственный законодательный источник, регулирующий отношения в сфере образования на федеральном уровне. Кроме него источниками российского образовательного права могут быть как «профильные» федеральные законы, принятые специально для регулирования отношений в сфере образования, так и «непрофильные» законы. «Непрофильные» законы принимаются для регулирования разнообразных отношений, однако содержат отдельные положения, касающиеся проблематики образования и образовательной деятельности. Такие законы можно представить в виде нескольких групп:

- регламентирующие основополагающие вопросы организации образования: Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» , федеральные законы «О свободе совести и о религиозных объединениях» , «О национально-культурной автономии»  и др.; содержащие нормы о специальных видах образования: военное образование - Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» , спортивная подготовка - Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» , профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс  РФ (далее - УИК РФ)  и т.д.; устанавливающие льготы участникам образовательных отношений: федеральные законы «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» ,

• «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» , «Об альтернативной гражданской службе»  и др.;

• регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социаль¬ного обеспечения участников образовательных отношений: Трудовой кодекс РФ (далее - ТК РФ) , Федеральный закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»  и др.;

• регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования: Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) , Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) , Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) , Федеральный закон «Об автономных учреждениях»  и др.;

• устанавливающие уголовную и административную ответственность за правонарушения в сфере образования: Уголовный кодекс РФ (далее УК РФ) , Кодекс об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) .

Если нахождение одних норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере образования, за пределами законодательства об образовании представляется оправданным, например, норм налогового, гражданского, уголовного, административного права, то включение большинства других норм образовательного права в непрофильные законы отражает сохраняющуюся до настоящего време¬ни несистемность в правовом регулировании отношений в сфере образования. На практике подобная ситуация может создать различные правовые коллизии и объективно привести к снижению эффективности правового регулирования.

Преобладание расширительного подхода к определению законодатель¬ства объяснялось отказом от принципа разделения власти и концентрацией законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у сове¬тов - органов государственной власти того периода. Кроме этого, в советский период одновременно существовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера. До принятия Конститу¬ции СССР 1936 года к числу законодательных органов относились Съезд Со¬ветов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 года, законодательствовали и наркоматы.

В 1990-е гг. с уходом от идеологических догм советского строительства практи¬ка законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определе¬нию законодательства был обозначен в ГК РФ 1994 года, в котором гражданское законодательство определялось как совокупность самого кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские от¬ношения.

Однако в современной правотворческой практике подход к определению законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых не¬давно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить при¬меры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законода¬тельством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив.

Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии сформировавшейся концепции законотворчества.

В ст.3 Закона об образовании 1992 года предусматривалось, что «законода¬тельство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в со¬ответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос¬сийской Федерации в области образования» . Упоминание в составе законодательства об образовании «иных нормативных правовых актов» фактически означало использование понятия законодательства в широком смысле слова, как сово¬купность собственно законодательных актов, а также нормативных актов подза¬конного характера, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов министерства и т.д.

В ст. 4 Закона об образовании 2012 года воспроизводится состав понятия «законодательство об образовании», закреплявшийся в Законе об образовании 1992 г.: «Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Россий¬ской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федераль¬ными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде¬рации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее - законодательство об образовании)» .

В ст. 4 Закона об образовании 2012 года закрепляется система правового регулирования отношений в сфере образования.

При всей очевидности значения законодательных актов для регулирования образовательных отношений система источников образовательного права не огра¬ничивается только законами. В нее входят, наряду с законодательными актами, Конституция РФ, которая содержит базовые принципы образовательного права и закрепляет право каждого на образование, международные договоры РФ, уста-навливающие международно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере образования, подзаконные акты, принимаемые главой государства, Прави¬тельством РФ и федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты, регулирующие образовательные отношения на региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях, а также локальные нормативные акты.

«Верховное» положение в иерархии источников российского образовательного права занимает Конституция РФ .

Высшая юридическая сила Основного Закона в механизме правового регулирования образования обусловлена, во-первых, конституционной нормой (ст. 15), в соответствии с которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».Во- вторых, целями и задачами законодательства об образовании, которые закреплены в Законе об образовании.

Целью законодательства об образовании определено установление государ¬ственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере об¬разования, а одной из его основных задач - обеспечение и защита конституци¬онного права граждан РФ на образование.

Конституционные основы образовательного права содержатся в ст. 43 Кон¬ституции РФ, закрепляющей право каждого на образование, в ст. 72 относящей общие вопросы образования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, а также в ст.114, в которой установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной по¬литики в области образования.

Верховное положение Конституции РФ в системе источников образователь¬ного права и требование соответствия Основному Закону норм всех иных ис¬точников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании, а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 года. Формулировка ч.1 ст.4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового закона об образовании.

Конституционные положения образовательного права могут развиваться в решениях Конституционного Суда РФ, например, постановления Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 г. № 13-П , от 27.11.2009г. № 18-П .

Развитие академической мобильности, международных обменов в области об¬разования, науки и культуры, современные процессы глобализации образова¬ния требуют основательной международно-правовой регламентации образо¬вательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международ¬но-правовых актов в области образования, который можно назвать междуна¬родным образовательным правом.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться:

• в международно-правовых актах универсального характера, принятых под эгидой ООН, ЮНЕСКО, МОТ и т.д.;

• в региональных международно-правовых актах, принятых в рамках Со¬вета Европы, СНГ, ЕАЭС;

• в разнообразных международных соглашениях по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне.

При этом нормы международного образовательного права могут быть вклю¬чены в международные договоры, регулирующие исключительно образова¬тельные отношения, а также могут находиться в международных договорах, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами, например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года , Конвенцию о правах ребенка1989 года .

Устанавливая соотношение между российским законодательством об образовании и положениями международных договоров РФ, законодатель в ч. 6 ст. 4 Закона об образовании, воспроизводит конституционный принцип приоритета норм международного договора, сформулированный в ст. 15 Кон¬ституции РФ: «В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федераль¬ным законом, применяются правила международного договора» .

Как бы подробно и детально ни регулировались образовательные отношения на законодательном уровне, всегда сохраняется потребность в нормативно-правовом регулировании, осуществляемом через подзаконные акты. Подза¬конное нормотворчество отличается, как правило, большей оперативностью; оно способно быстро реагировать на новые явления в сфере образования. В отдельных случаях нормы федеральных законов непосредственно отсылают к нормативным правовым актам, которые должны быть приняты правительством или федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с определением законодательства об образовании, содержащимся в ст.4 Закона об образовании 2012 года, подзаконные нормативные правовые акты включаются в состав законодательства об образовании. Это приводит к разрастанию массива такого законодательства и требует установления четких параметров его формирования и соответствия базовым положениям, закрепленным в названном законе.

Юридическими гарантиями целостности и непротиворечивости законодательства об образовании являются содержащиеся в Законе об образовании 2012 года нормы, в которых:

• установлены основные принципы государственной политики и правово¬го регулирования отношений в сфере образования (ст. 3);

• определены цели и задачи правового регулирования отношений в сфере образования (ч. 2 и 3 ст.4);

• закреплен принцип, в соответствии с которым нормы подзаконных ак¬тов должны соответствовать Закону об образовании 2012 года, и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим законом (ч. 4 ст. 4);

• сформулирован принцип разрешения юридических коллизий в рамках законодательства об образовании: в случае несоответствия норм, регули¬рующих отношения в сфере образования и содержащихся в подзаконных актах, нормам Закона об образовании 2012 года, применяются нормы на¬званного закона (ч. 5 ст. 4);

• зафиксированы полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования (ст. 6).

В систему источников федерального образовательного права включаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти. Перечисленные акты могут приниматься для регулирования исключительно образовательных отношений, а могут быть посвящены регулированию иных отношений, но со¬держать отдельные положения, регулирующие отношения в сфере образования.

Президент РФ реализует нормотворческие полномочия в сфере образова¬ния, исполняя свои конституционные полномочия по определению основных направлений государственной политики в области науки и образования.

При¬нимаемые им указы затрагивают наиболее важные направления государствен¬ной образовательной политики, государственного управления образованием и гарантий реализации конституционного права каждого на образование, на¬пример, указы Президента РФ от «О федеральных университе¬тах»,  «Об утверждении перечня федеральных государствен¬ных образовательных организаций высшего образования, которые вправе раз¬рабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования» , «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации» , «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» .

Для содействия реализации полномочий главы государства в сфере образо¬вания и науки в структуре Администрации Президента РФ создано Управление по научно-образовательной политике. В соответствии с Положением об Управ¬лении Президента Российской Федерации по научно-образовательной поли¬тике , к основным функциям Управления относится участие в подготовке проектов указов, распо¬ряжений и поручений Президента РФ по вопросам науки и образования.

В целях развития науки и образования в Российской Федерации, а так¬же совершенствования государственного управления в этой сфере создан Со¬вет при Президенте РФ по науке и образованию - совещательный орган при главе государства, образованный в интересах обеспечения взаимодействия фе¬деральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и образовательных организаций при рассмотрении вопросов, связан¬ных с развитием науки и образования, а также в целях выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области научно-технического развития и образования. Деятельность Совета регламентируется Указом Президента РФ «О Совете при Президен¬те Российской Федерации по науке и образованию» . Одной из основных задач Совета является подготовка предложений Президенту РФ по определению при¬оритетных направлений и механизмов развития науки и образования в Россий¬ской Федерации, а также мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере науки и образования.

Значительными нормотворческими полномочиями в сфере образования на¬деляется Правительство РФ. Закон об образовании 2012 года содержит предписа¬ния, обязывающие Правительство РФ принять те или иные подзаконные нормативно-правовые акты.

Так, например, в соответствии со ст. 11 указанного закона постановлением Правительства РФ были утверждены Правила разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стан¬дартов и внесения в них изменений .  На основании ст.46 Закона об образовании 2012 года постановлением Правительства РФ утверждена Номенклатура должностей педагогических работников организаций, осуществляю¬щих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций .  В силу ст. 54 данного закона постановлением Правительства РФ утверждены Правила оказания платных образовательных услуг .

Кроме этого, принимаемыми Правительством РФ нормативными правовы¬ми актами могут регулироваться вопросы государственного управления в сфере образования, например, постановление Правительства РФ «Об ут¬верждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» , оперативно решаться те или иные вопросы актуальной образователь¬ной политики, например, постановления Правительства РФ «О ме¬рах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации и целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» , «О соотношениях численности работников профессорско-преподавательского состава и обучающихся образовательных организаций высшего образования» .

Департамент науки, вы¬соких технологий и образования обеспечивает деятельность Правительства РФ по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствую¬щими федеральными органами исполнительной власти, с другими государствен¬ными органами и организациями (п. 12 Положения об Аппарате Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2004г.№260) . К его функциям относится подготовка проектов актов, по которым требуется решение Правительства РФ (п.13 названного Положения).

Пожалуй, самый многочисленный блок подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне для регулирования образовательных отношений, - это приказы федеральных органов исполнительной власти. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулирова¬нию в сфере образования, является Минобрнауки России. В п. 5.2 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации , названы более 70 нап¬равлений в сфере образования, по которым министерство принимает нормативные правовые акты, и этот список остается открытым:

• порядок формирования перечней профессий, специальностей и направ¬лений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки;

• порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования;

• порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образова¬тельных технологий при реализации образовательных программ;

• порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную ак¬кредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

• случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплат¬ное;

• порядок и основания предоставления обучающимся академического от¬пуска;

• перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективно¬сти реализации программ развития национальных исследовательских университетов и т.д.

Минобрнауки России занимает центральное место в системе органов, осу¬ществляющих государственное управление в сфере образования, но не являет¬ся единственным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Наряду с Минобрнауки России подзаконные нормативные правовые акты могут принимать также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организа¬ции, например: приказы Минздрава России «Об ут¬верждении Порядка организации и проведения практической подготовки об¬учающихся по профессиональным образовательным программам медицинско¬го образования, фармацевтического образования» ;МВД России «Об утверждении Порядка организации и осуществления образователь¬ной деятельности в федеральных государственных образовательных организа¬циях со специальным наименованием „суворовское военное училище", нахо¬дящихся в ведении МВД РФ, и приема в указанные образовательные организации» ;  приказ Министра обороны РФ «Об утверждении Порядка и условий приема в образователь¬ные организации высшего образования, находящиеся в ведении Министерства обороны Российской Федерации» ;

- Минюста России от «Об организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) общеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы».

В законодательстве об образовании, как и в других отраслях, в которых пра¬вовое регулирование относится Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие «законодательство» наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов РФ).

В Законе об образовании 2012 года закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования (ст. 8), а также полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 7).

Вывод: в настоящее время существует множество профильных и непрофильных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы образования. Поэтому на практике уполномоченным лицам, представляющим образовательную организацию, тяжело в них разобраться. В особенности, если в них встречаются противоречия. В связи с этим назрела необходимость систематизации и направленности данных актов на конкретный уровень образования. Отчасти систематизация была проведена благодаря принятию нового Закона об образовании 2012 г., который упразднил многие действующие на сегодняшний день нормативно-правовые акты в данной сфере. Тем не менее, образовательное законодательство представлено многочисленными источниками, которые находятся в постоянной динамики и в своей общей массе сложны для понимания.

Под образовательным законодательством понимается совокупность законодательных актов, которые регулируют отношения в образовательных учреждениях, в области индивидуальной педагогической деятельности, между учебными заведениями и органами управления образованием, образовательными учреждениями и обучающимися. Включает нормы различных отраслей права: административного, гражданского, политического, трудового, финансового и др. на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Не забудьте оформить заявку на наиболее популярные виды работ: