Дипломная работа Становление и развитие муниципальной службы в РФ

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..3
Глава 1. Исторические аспекты развития муниципальной службы в России
1.1. Становление муниципальной службы в российском государстве
1.2. до ХХ века…………………………………………………………………...6
1.2. Современное состояние муниципальной службы в РФ……..……..…..24
Глава 2. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в РФ
2.1. Правовые основы муниципальной службы в РФ на современном этапе………………………………………………………………………………40
2.2. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в современной России……………………………………………………….….…54
Заключение…………………………………………………………………….…69
Список использованных источников…………………………………………..76
Приложения………………………………………………………………..…….81

Введение

В настоящее время в рамках проводимой государством административной реформы мы наблюдаем стремительное преобразование института публичной службы.¬ Правовое обеспечение статуса гражданских и муниципальных служащих характеризуется определенными признаками, которые позволяют охарактеризовать их правовое положение.
В целом, при конституционном разграничении местного самоуправления и государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.
Анализ положений, обеспечивающих организацию и деятельность муниципальной службы, дает возможность разграничить нормы материального и процессуального права.
Современный этап модернизации местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба.
В настоящее время, когда идет активный процесс формирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится предметом научных исследований.
Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли во взаимоотношениях государства и местного самоуправления.
Они связаны с пересмотром роли федерального законодательства в регулировании отношений в сфере местного самоуправления в сторону его усиления. Появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы за счет совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
В связи с этим является важным осуществить междисциплинарный анализ развития подходов к формированию и совершенствованию организационно-правовых основ функционирования муниципальной службы в России.
Объектом исследования являются гражданско-правовые отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования муниципальной службы.
Предметом исследования выступают совокупность норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере муниципальной службы в РФ, научные взгляды, теоретические разработки, различные мнения и рекомендации ученых, а также судебная практика.
Цель исследования - изучение института правового регулиро¬вания муниципальной службы для выявления проблем правового характера и предложения рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- определение понятия и рассмотрение значения муниципальной службы;
- исследование истории развития законодательства, регулирующего муниципальную службу;
- изучение современного состояния муниципальной службы в РФ;
- исследование конституционно-правовых основы муниципальной службы в РФ
- изучение проблем и перспектив развития муниципальной службы в современной России.
Теоретические и практические аспекты государственного регулирования муниципальной службы рассматривали в своих работах такие ученые, как Авакьян С.А. , Амплеева Т.Ю, Борзунова О.А, Васильчиков А. , Гильченко Л. , Еремян В.В , Кирьянов А.Ю , Москалев А.В , Мокрый В.С. , Соловьев С.М., Розенбаум Ю.А, Фадеев В.И.
Эмпирической основой послужили материалы судебной практики, заимствованной из правовых систем «Консультант Плюс» и «Гарант».
Нормативную базу работы составили нормы международного права, Конституция РФ, российское законодательство, материалы судебной практики.
Практическая значимость работы заключается в том, чтобы, используя теоретические знания, способствовать выполнению основной цели муниципально-служебной деятельности - удовлетворения жизненных потребностей жителей муниципального образования.
Поставленная цель и сформулированные задачи обусловили структуру исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Исторические аспекты развития 

муниципальной службы в России

1.1. Становление муниципальной службы в российском государстве до ХХ века

С момента образования Древнерусского государства в структурировании аппарата государственной власти России усматривается противодействие двух тенденций - централизации и децентрализации. На разных исторических этапах влияние обозначенных тенденций во многом определяет не только исторические особенности формы государства, но и векторные направления государственной политики в целом.
Децентрализационные аспекты управления в Российском государстве отмечаются уже в период феодальной раздробленности.
В Великом Новгороде в XI - XIV вв., по существу, находилась самоуправляющаяся территориальная община. Новгород был державной союзной общиной, управлявшей обширной территорией как строго централизованное государство, с одной стороны, и предоставлявшей частям этой территории значительную самостоятельность и самоуправление, с другой стороны .
В XIV - XV вв. идет процесс образования единого централизованного государства. Российская государственность окончательно оформляется в период правления Иоанна III.
Важнейшей характеристикой этого времени является процесс жесткой централизации государственного управления. Особенность формирования российских децентрализованных институтов этого периода состоит в том, что децентрализация проводится по усмотрению центральной власти, а не вследствие борьбы местного населения.
В обозначенный период в России существуют горизонтальная ведомственная децентрализация и административная территориальная децентрализация государственных властных исполнительно-распорядительных полномочий.
Первая наиболее ярко проявляется при учреждении приказов - основных органов исполнительно-распорядительной деятельности: для наглядности достаточно перечислить их названия - приказ Большой Казны, Казачий приказ, Панский приказ (ведал делами иностранцев), Поместный приказ, Сыскной приказ, Земский приказ, Посольский приказ, Ямский приказ (обеспечивал почтовую связь), Приказ тайных дел (ведал вопросами царской и государственной безопасности, производством огнестрельного оружия) и др.
Правда, уже к концу XVII - началу XVIII в. приказы превращаются в громоздкие крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой и с большим трудом справляются с управленческими функциями на фоне волокиты, злоупотреблений и взяточничества .
В рамках второй формируются органы центрально-областного управления, например Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская четверти, Сибирский приказ.
Их основное назначение - органы общей (хотя и строго установленной центром) компетенции. Однако их деятельность поглощается общегосударственными процессами всеобщей централизации, унификации и бюрократизации .
В имперский период развития российской государственности тенденция централизации власти усиливается: основные геополитические факторы требуют формирования сильного Российского государства, причем государства в значительной степени военизированного, обладающего жестким режимом внутренней политики в отношении всех территорий и слоев населения, а следовательно, государства с высокой степенью централизованного управления. В это время в качестве социально-политической системы окончательно оформляется русский абсолютизм .
В эпоху Петра I - период рационализации государственного управления - активно используются методы административной децентрализации, но только как технология управления.
Децентрализация не могла рассматриваться, да и не рассматривалась ни как демократический элемент, ни как форма организации власти, ни как режим или принцип.
Единственное определение, которое отражает суть децентрализации этого периода, - распределение управленческих полномочий для наиболее эффективного, экономичного и рационального достижения целей государя и государства.
Основным видом децентрализации становится отраслевая децентрализация (ведомственная либо территориальная).
Петр I вводит новую систему органов исполнительной власти: вместо приказного администрирования на основе четкой отраслевой децентрализации создается система коллегий (Камер-коллегия (государственные финансы), Штат-коллегия (выделение казенных средств правительственным учреждениям), Ревизион-коллегия (финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и др.).
Компетенция коллегий строго регламентируется правовыми актами. Отдельные коллегии при собственном функционировании используют формы территориальной децентрализации - создают отраслевые местные государственные учреждения.
В целях рационализации местного государственного управления страна разделена на губернии, во главе которых стоят назначаемые царем губернаторы, наделенные в основе общей компетенцией, губернии, в свою очередь, разделены на провинции (управлялись губернаторами или воеводами) и дистрикты (управлялись магистратами).
Характеризуя состояние структуры государственной власти эпохи Петра I, следует отметить, что из выстроенной системы исполнительно-распорядительного управления именно вопросы местного управления (административно-территориальной децентрализации) оказались наиболее уязвимыми.
Впервые о зарождении децентрализации как принципа построения системы управления государством и как формы организации публичной власти в России можно говорить лишь со времени правления Екатерины II.
Это отчетливо можно заметить в новой структуре Сената, разделенного императрицей на шесть департаментов: четыре из которых находятся в Петербурге, а два - в Москве. Как управленческая техника децентрализация выступает здесь в виде отраслевой, ведомственной и территориальной .
В 1775 г. начинается реформа государственного аппарата, важнейшим направлением которой становится обширная децентрализация государственного управления.
В связи с этим большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным учреждениям. К концу 1780-х годов остается только три коллегии, именуемые государственными, и создается всего одна новая - Медицинская коллегия.
В провинциях Екатерина II учреждает должность постоянного и полномочного представителя, в функцию которого входит непосредственное проведение политики центра на местах.
Для упрощения управления и реализации функции контроля в 1775 г. губернии были включены в состав генерал-губернаторств, которые соответственно возглавили назначаемые императрицей генерал-губернаторы.
Генерал-губернаторы, в отличие от губернаторов, обладали более широкими полномочиями: в частности, они могли участвовать в заседаниях Сената с правом голоса наравне с сенаторами. Вполне возможно, что именно институт генерал-губернаторства, доказавший свою политическую эффективность, стал прообразом института полномочных представителей Президента России в федеральных округах, который также возник на фоне глубокого кризиса системы управления регионами нашей страны .
Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коронными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремится провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.
Наиболее важные реформы Екатерины II в системе местного управления нашли свое отражение в первой части Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи, изданной 7 ноября 1775 г.
В соответствии с ним дворянство признается местным обществом - корпорацией, территориальными пределами этого общества являются границы губернии.
Оно получает право периодических собраний, право выбирать из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда.
Подобным образом Екатерина II стремится создать из всех сословий ряд местных организаций (сословных обществ), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления .
Так, в статьях Жалованной грамоты городам впервые устанавливается всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обусловливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом.
"Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством.
Правда, несмотря на масштабность реформаторской деятельности Екатерины II, ее результаты оказались довольно жалкими. Вместо того чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов,
Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления остается крайне незначительной вплоть до реформы 1864 г., когда были введены земские и новые городские учреждения.
Но, несмотря на это, значение реформ трудно переоценить: законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть чиновникам.
Начатая Екатериной II децентрализация стала подготовкой к созданию министерской системы управления, с нормативным оформлением которой связывают функционирование современной системы государственного администрирования. Формирование министерской системы явило собой скачок развития системы управления и приблизило Россию к статусу развитого цивилизованного государства.
Необходимо отметить, что реформирование министерств соотносится прежде всего с развитием техники управления, а не с демократическими начинаниями.
Общая направленность государственности времени зарождения министерской системы - усиление централизованной управляемости государством, развитие государственного администрирования были вызваны боязнью власти политических демократических перемен.
По мнению императора Александра I, "реформа администрации предпочтительнее конституции", но именно эта реформа устанавливает в России все основные содержательные аспекты административной децентрализации .
Согласно министерской реформе 1802 г. генерал-губернаторы оказываются в ведении Министерства внутренних дел и становятся подотчетны Министерству финансов. Они теряют судебную власть, монополизированную Министерством юстиции.
Начинается постепенный упадок института генерал-губернаторства, который изначально был ориентирован на талантливую и лояльную императорам личность, а потому оказался лишним в сугубо бюрократизированной системе управления.
Несмотря на эти тенденции, институт генерал-губернаторов способствовал дальнейшему развитию отдельных сфер государственного управления.
Так, курирование генерал-губернаторами промышленного и торгового предпринимательства придало этой сфере деятельности положительный вектор развития и позволило избежать ее криминализации. Во многом благодаря генерал-губернаторству Российская империя относительно благополучно миновала этап "дикого капитализма".
В 1810 г. Александр I разделяет все государственные дела между 12 министерствами, а в 1811 г. подписывает законодательный акт "Общее учреждение министерств", состоящий из двух частей: "Образование министерств" и "Общий наказ министерствам".
Документом определялось, что система функционирует на основах единоначалия, персональной ответственности, исполнительности, линейности, строгой ведомственной подчиненности по вертикали, в четких рамках отраслевого управления, конкретности функций и др..
Благодаря этому министерская система была жизнеспособна, сравнительно легко адаптируема к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления и "утвердилась в России на длительное время вплоть до конца XX в., когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, области и других субъектов Федерации".
Административно-территориальная система управления напрямую была связана с деятельностью министерств, за каждым из которых были закреплены соответствующие местные государственные учреждения.
В результате соединения близких по функциям и назначению министерств, как центральных исполнительных органов с подчиненными им местными учреждениями, возникли ведомства, характерная черта которых - четкое вертикальное управление.
Здесь сложно выделить конкретно, какие же методы внутреннего управленческого воздействия являлись преобладающими, поскольку, с одной стороны, местные власти обладали определенной самостоятельностью при решении установленного за ними круга вопросов (пример внутриаппаратной децентрализации), а с другой - возникли определенные устойчивые формы ведомственных связей сугубо централизованного управления.
Именно в эпоху правления Александра I начали формироваться предпосылки для рассмотрения децентрализации в управлении как демократического института.
Это проявилось в двух аспектах. Первый был связан с провозглашенным курсом на законность управления (утверждалось единство законности и управления).
Второй аспект, хотя и теоретический, обусловлен формированием идей М.М. Сперанского о переустройстве Российского государства (конституционная монархия, принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, система представительных органов во главе с Государственной Думой, признание гражданских прав, реформа государственной управленческой системы и местного самоуправления) .
Вторая половина XIX в. характеризуется серьезными реформами множества российских институтов государственности, в балансе "централизация - децентрализация".
Правда, создание многих новых органов исполнительной власти (Совет Министров, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Министерство внутренних дел, Министерство путей сообщения и др.) не повлекло совершенствования механизмов системы управления.
Наиболее известные и важные в этот период события - "земская" и "городская" реформы местного самоуправления, рассматриваемые нами в свете утверждения общей децентрализации государственного управления по территориальному принципу и установления взаимосвязи категорий "местное самоуправление", "демократия" и "децентрализация".
В соответствии с Положением о губернских и земских учреждениях 1864 г. с февраля 1865 г. начинается введение земских учреждений, которое в большинстве губерний заканчивается к 1867 г. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации.
В пределах своей компетенции они были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю со стороны правительственных органов.
Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел.
Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их.
Несколько лучшая судьба сложилась у реформы городского самоуправления: Городовым положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п..
Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной.
Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом города становится управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливаются инструкцией, издаваемой думой.
Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирается думой, но утверждается в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.
Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации. В пределах своей компетенции они были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю со стороны правительственных органов.
Годы царствования Александра III стали временем дальнейшего развития идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.
Но и в это время в Российской империи выделяются автономии - территории с особым статусом (Финляндия, Польша). В России насчитывается 10 генерал-губернаторств, 78 губерний, 14 областей, в которых органы местного государственного управления взаимодействуют с органами местного самоуправления.
Развивается институт генерал-губернаторов как "политических представителей царя в укрупненных российских регионах, занимавшим промежуточное место между императоров и губернаторами". Столицы и некоторые наиболее важные в торговом и политическом отношениях населенные пункты (например, Одесса, Севастополь, Ростов-на-Дону, Баку) выделяются из состава губерний и образовывают особые административные единицы.
Однако, оценивая социально-экономическое и политическое развитие России в имперский период, следует заметить, что, несмотря на значительное развитие децентрализации (в том числе как демократического института), в управленческой системе в основном преобладала централизация.
Неизбежным побочным эффектом такой системы управления явилось отставание страны в тех отраслях и сферах деятельности, которые требуют частной инициативы и частного интереса каждой конкретной территории, сообщества, коллектива, субъекта, а потому лучше развиваются в условиях децентрализации .
Система органов сословного самоуправления стала складываться в Российской империи в конце 80-х годов XVIII в. Законодательное оформление она получила в 1785 г. после издания "Жалованных грамот дворянству и городам" и представляла собой губернские и уездные дворянские собрания и "общества градские".
Но если дворянские собрания были узкосословными органами, созданными с целью завершения консолидации господствующего сословия на местах, то "градские общества" складывались как общегородские органы самоуправления.
Жалованная грамота городам 1785 г. не только заложила основу городского самоуправления вплоть до 1864 г., но и определила само понятие города и городского общества. Собрание "градского общества" составляли теперь все жители города, а не только представители торгово-промышленных слоев, как это было раньше.
Городское общество трактуется екатерининским законодательством как совокупность лиц, удовлетворяющих известному цензовому требованию.
Горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом с доходом не менее 50 руб., получают все качества юридического лица, имеют своих представителей, свои собрания и свою собственность в виде общегородской .
Грамота разбивает всех жителей города на 6 категорий по принципу рода занятий. Только 1 категория так называемых настоящих городских обывателей определялась на основании их экономического положения. К этой категории относятся все, кто владеет в городе какой-либо недвижимостью.
Сюда входят дворяне, промышленники, чиновники, церковнослужители - все, имеющие в городе дом.
Вторая категория - это все те, кто записан в одну из трех купеческих гильдий.
Третья - все цеховые ремесленники.
В четвертую входят иногородние и иностранные гости, "приписавшиеся к данному городу с промышленными целями".
Пятая категория - самая немногочисленная. Ее составляют так называемые именитые граждане, представители самого крупного капитала и зажиточных слоев городской интеллигенции. Последняя, шестая категория - это все постоянное промышленное население города или "посадское", которое "кормится промыслом, рукоделием или работою в городе ".
Каждая из этих 6 категорий составляет отдельное общество с правом особых собраний и правом представительства в общегородских учреждениях: общей и шестигласной думах, магистрате или ратуше, словесном или городовом сиротском суде.
Однако городское общество и городовые обыватели - понятия далеко не тождественные. Если горожанином или городовым обывателем считается всякий, кто "в городе родился, поселился или дом, место, землю или друге строение имеет и поэтому несет службу в тягость", независимо от имущественного состояния, то городское общество состоит только из полноправных граждан, т.е. обладающих названным имущественным и возрастным цензом.
Только эти полноправные граждане имеют как активное, так и пассивное избирательное право. Кроме того, Грамота освобождает "от личных податей и служб по городскому обществу дворян ради их дворянского достоинства" и чиновников военных и гражданских.
Следовательно, круг лиц, подлежащих выборам городским обществом, включает в себя только верхушку торгово-промышленных слоев.
По Городскому положению 1785 г. "общество гражданское" для административного управления города, помимо общего собрания всех полноправных граждан, имело два коллегиальных учреждения: общую и шестигласную думы.
Общая дума составлялась городским обществом и собиралась один раз в три года для выборов гласных в шестигласную думу и депутатов для составления городовой обывательской книги. Выборы в общую городскую думу проходили по всем частям города, причем в каждой части выбирали одного гласного от каждой из 6 категорий горожан.
Все гласные от одной категории, независимо от их количества, составляли один голос в общей думе.
Шестигласная дума избиралась общей думой и состояла из шести депутатов от каждого городского сословия. После избрания шестерых гласных под председательством городского головы все управление городским хозяйством передавалось его администрации.
Сфера деятельности шестигласной думы определялась законодательством достаточно широко. Здесь и "доставление жителям города нужного пособия к их прокормлению или содержанию", и забота о благоустройстве города, и приращение городских доходов, и распространение заведений по приказу общественного призрения.
Этой думе также поручалось разрешение различных конфликтов и недоразумений "по ремеслам и гильдиям ".
Анализ Жалованной грамоты показывает отсутствие жесткой регламентации в деятельности городской шестигласной думы. Законодательство лишь намечает общее направление ее работы, никак не ограничивая ее самостоятельности.
Отчитывается дума только перед губернатором и казенной палатой о состоянии городского бюджета, отсылая ежемесячные ведомости о доходах и расходах.
В законодательстве не определены правовые стороны взаимоотношений между всеми городскими учреждениями. Это в значительной степени осложняло введение новых органов самоуправления и стало причиной неоднозначного к ним отношения со стороны самих горожан.
Статьи городских расходов располагались следующим образом:
1 - средства на содержание мест лиц городского управления;
2 - средства на учебные и богоугодные заведения;
3 - расходы на благоустройство и городское строительство.
В первую категорию входили выплаты магистратам на содержание бургомистров, ратманов и других лиц, которым по "городской службе жалованье положено". Жалованье приказные городовых магистратов получали несколько больше, чем другие канцеляристы.
Вероятнее всего, потому, что они совмещали со своими непосредственными обязанностями еще и канцелярскую работу в думах. Секретарям магистратов выплачивали 300 руб. в год, канцеляристам - от 110 до 150 руб. в год, писцам - от 24 до 60 руб.
Переплетные мастера получали по 12 руб. в год. Расходы на содержание приказных утверждались каждый год. При назначении жалования учитывался характер и объем работы - отсюда и разница в заработке одних и тех же категорий служащих .
Учреждая органы городского самоуправления, Екатерина II мыслила их всесословными. Она наделила их возможностью решать широкий спектр проблем, касающихся всех горожан, независимо от их сословной принадлежности.
Во время проведения выборов ситуация сложилась таким образом, что в формировании состава депутатов приняли участие только представители торгово-промышленного населения городов, что и определило направление всей деятельности дум в интересах этой категории населения.
Они сумели занять достойное место в системе общегородских учреждений, сосредоточив в своих руках решение административно-хозяйственных задач.
С появлением дум город получил весь необходимый набор учреждений: административные в виде шестигласных дум, судебные, представленные магистратами, и полицейские в лице городничих.
В официальных документах Российской империи во второй половине XIX в. термин "местное самоуправление" не использовался, его заменял термин "общественное управление".
При этом именно понятие "самоуправление" в это время активно разрабатывалось наукой, хотя ученые мало обращали внимания на различия, существовавшие между местным самоуправлением и местным общественным управлением.
Оба эти понятия оставались в российской науке и законодательстве до конца не проясненными. Интересно, что и современные исследователи не предлагают четких критериев соотношения понятий "общественное управление" и "самоуправление", хотя в науке конституционного, административного, муниципального права используются оба термина.
Активный интерес к изучению теории местного самоуправления впервые проявился в 60 - 70 годы XIX в. и был связан с "великими реформами", в том числе с земской и городской.
Теория самоуправления в России появляется как результат изучения складывающейся практики, организации и деятельности общественных учреждений - действующей модели местного самоуправления.
Местное самоуправление - это публичная власть населения административно-территориальной единицы, а точнее местного сообщества, основанная на его самоорганизации, самодеятельности, административной самостоятельности.
В связи с этим государство не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий.
Суть местного самоуправления связана с тем, что в соответствии с принципом субсидиарности местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью государственных представителей, а на самих местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им органов.
Развитие капиталистических производственных отношений везде сопровождалось привлечением населения к управлению, развитием местной инициативы. С середины XIX в. в России в местное управление стали вовлекаться представители всех сословий.
По точному смыслу Указа Александра II Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. признавалось за "благо призвать к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местного их населения, посредством избираемых от оного лиц". И в земской, и в городской реформе мы видим стремление правительства включить сельских и городских обывателей в процесс управления.

1.2. Современное состояние муниципальной службы в РФ

До перехода организации власти на начала самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлены формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти .
В качестве первого практического шага к дифференциации государственной и муниципальной службы, реформированию местного управления и внедрению подхода к нему как к местному самоуправлению можно рассматривать принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" .
Хотя природа местных Советов как органов государственной власти не изменилась, значимость этого шага заключалась во введении в оборот понятия "местное самоуправление".
Однако первые Законы о местном самоуправлении - "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и "О местном самоуправлении в РСФСР" не использовали понятия "муниципальная служба".
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. "Государственный служащий" и "муниципальный служащий" рассматривались как равнозначные понятия.
Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
С реформой 24 мая 1991 г., когда в действовавшую тогда Конституцию были внесены дополнения, касающиеся реализации местного самоуправления, на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Местные администрации имели двойное подчинение: они были подотчетны местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам государственной власти .
Начиная с 1990 г., недолгие периоды децентрализации регулятивных полномочий по нормативному правовому регулированию местного самоуправления в России и практика их реализации сменялись периодами централизации.
Анализ содержания и практики реализации законодательных актов СССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 г.), позволяют предложить нижеследующую периодизацию процесса становления и развития местного самоуправления, включающую в себя четыре этапа .
Первый этап (1990 г. - сентябрь 1993 г.). С принятием в 1990